A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - (ORGANIZAÇÃO
E PRINCIPIOS GERAIS)
·
A Administração Pública
A Administração Pública é a
atividade típica dos organismos e indivíduos que, sob a direção ou fiscalização
do poder politico, desempenha, em nome da coletividade, a tarefa de prover a
satisfação regular e contínua das necessidades coletivas de segurança, cultura
e bem-estar económico e social, nos termos estabelecidos pela legalização
aplicável e sob o controlo dos tribunais competentes. Esta administração tem de
prosseguir de forma direta e necessária o interesse público.
O interesse público funciona
como dimensão teleológica de toda a atividade administrativa. Identifica-se com
as necessidades coletivas que gozam de projeção política, sendo reconduzível ao
conceito de bem comum. Neste sentido, não está em
causa a soma dos interesses particulares, nem de uma maioria de interesses
individuais coincidentes, mas as necessidades de uma pluralidade de sujeitos,
que consideras como unidade que transcende a esfera de cada uma das suas
componentes singulares. O artigo 266º/1 da CRP vem confirmar que a prossecução
do interesse público é o princípio fundamental da Administração Pública.
Também, de acordo com o
professor Diogo Freitas do Amaral, o conceito de Administração Pública, pode
ser definido como sendo o “sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem
como as demais pessoas coletivas públicas, que asseguram em nome da
coletividade a satisfação regular e continua das necessidades coletivas de
segurança, cultura e bem-estar." Deste modo, podemos afirmar que a
Administração Pública é a gestão dos interesses públicos através da prestação
de serviços públicos. Assim sendo, a Administração enquanto função, existe para
realizar o que se impõe ao Direito, o que significa que está vinculada ao
direito interno de hierarquia superior, sendo no nosso caso a Constituição da
República Portuguesa. No entanto, esta não o pode prosseguir de qualquer forma,
devendo atender a vários princípios e regras que estão consagrados na lei.
Prof. Freitas de Amaral, afirma inda que, numa perspetiva orgânica, a
Administração Pública corresponde ao conjunto de pessoas coletivas que exercem
a título principal a função administrativa. Neste sentido, identificaram-se os
seguintes traços típicos: heterogeneidade, interdependência, ativa,
parcialidade (ponto de vista da orgânico-institucional) e amovibilidade e
responsabilidade dos titulares (ponto de vista orgânico-pessoal).
Vale afirmar também que a
Administração Pública é composta pelo Estado, Governo, ministérios, direções
gerais, repartições públicas, forças de segurança entre outras, mas também por
órgãos e serviços locais espalhados pelo litoral e pelo interior, nas regiões
autónomas, distritos e concelhos. Contudo, a mesma não se limita ao Estado,
esta inclui-o, mas comporta muitas outras entidades, organismos e serviços
locais
·
Organização
da Administração Pública
Ao Direito Administrativo cabe
a missão de organizar a Administração Pública e de disciplinar as relações que
se processam entre os sujeitos que a compõem bem como dentro desses sujeitos.
Esta função é desenvolvida sobretudo através de "normas de
organização". Assim, o Direito Administrativo apresenta-se, neste âmbito,
fundamentalmente como "direito da organização administrativa", ou
"de organização da Administração Pública" e trata-se de um Direito
Administrativo interno, que promove uma regulação virada para o interior da
Administração Pública.
A função específica das normas que integram
esse segmento reside, por um lado, em instituir, organizar e compor a máquina
administrativa (normas que criam ou definem as condições de criação ou de
extinção de entidades públicas, de órgãos e de serviços, que definem os termos
da criação ou da participação de entidades públicas em terceiras entidades ou a
concessão de funções públicas a particulares), e, por outro lado, em regular as
condições de funcionamento e as relações que se processam dentro da
Administração (normas sobre o funcionamento dos órgãos colegiais ou que
disciplinam as relações de hierarquia ou de delegação de competências).
A organização da Administração
Pública, que, chegou a ser tratada como um "assunto doméstico" da
Administração, alheia ao Direito Administrativo, o qual se deveria ocupar
apenas das dimensões externas da ação administrativa, corresponde a uma função
do Direito Administrativo que se tem vindo a tornar sucessivamente mais
importante, esta que, além do mais, se ocupa da distribuição do poder de
decisão dentro do sistema administrativo. Quanto às decisões fundamentais, a
organização da Administração Pública corresponde a uma função reservada ao
Direito Administrativo: princípio da legalidade administrativa em sentido
institucional.
· Principio da legalidade
Efetivamente, o princípio da
legalidade é um dos mais importantes princípios gerais de Direito aplicáveis à
Administração Pública. Este se encontra consagrado como princípio geral de
Direito Administrativo mesmo antes da atual Constituição o mencionar explicitamente
(art. 266º/2 CRP) e do art. 3ºdo CPA.
Ainda que o principio da
legalidade seja dos mais importantes, existem outros princípios dos quais os
órgãos e agentes administrativos devem regular-se fundamentalmente, sendo então
os seguintes: Princípio da Igualdade, Princípio da Proporcionalidade, Princípio
da Justiça, Princípio da Imparcialidade e o Princípio da Boa-fé. Mais ainda, neste
capítulo encontram-se igualmente outros princípios gerais da Administração
Pública, como por exemplo, o principio da Boa Administração – art. 5º/1 CPA “A
Administração Pública deve pautar-se por critérios de eficiência, economicidade
e celeridade”; o principio da responsabilidade – art.16º CPA “A Administração
Pública responde, nos termos da lei, pelos danos causados no exercício da sua atividade.”;
o principio da justiça e da razoabilidade - art. 8º
CPA
"A Administração deve tratar de forma justa todos aqueles que com ela
entrem em relação..."
Ainda na base do principio de
legalidade, O prof. Marcelo Rebelo de Sousa define-o como o princípio concretizador
do Estado liberal de Direito que exprime a subordinação jurídica da
administração pública. Na medida em que este princípio surge como reação do
Estado liberal contra a imprevisibilidade decorrente de um sistema em que o
monarca, detentor do poder absoluto, tem a prerrogativa de derrogar o direito
comum; ele visa, portanto, estabelecer a subordinação dos poderes públicos- em
particular da Administração- à lei, aprovada pelas assembleias representativas
e, portanto, expressão da vontade popular. Como já foi referido, o princípio da
legalidade está regulado no art. 3º do CPA e deste modo, os órgãos e agentes da
Administração Pública só podem agir no exercício das suas funções com
fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos. Note-se que o art
266º/2 CRP e art.3º CPA devem ser entendidos num sentido proibitivo/negativo: São
proscritas atuações administrativas que contrariem a lei; em caso de conflito
entre a lei e um ato de administração, a lei prevalece sobre este.
O princípio da legalidade, abrange todos os aspetos da atividade administrativa, e não apenas o respeito da lei, em sentido formal ou em sentido material, mas a subordinação de Administração Pública, a todo o bloco geral. E o objeto do princípio da legalidade são todos os tipos de comportamento da Administração Pública (o regulamento, o ato administrativo, o contrato administrativo, os simples factos jurídicos, entre outros). Posto isto, vale frisar que a violação da legalidade por qualquer dos tipos de atuação gera ilegalidade.
O princípio da legalidade, abrange todos os aspetos da atividade administrativa, e não apenas o respeito da lei, em sentido formal ou em sentido material, mas a subordinação de Administração Pública, a todo o bloco geral. E o objeto do princípio da legalidade são todos os tipos de comportamento da Administração Pública (o regulamento, o ato administrativo, o contrato administrativo, os simples factos jurídicos, entre outros). Posto isto, vale frisar que a violação da legalidade por qualquer dos tipos de atuação gera ilegalidade.
O Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), de 27/05/2009, relativo
ao processo nº 0182/09, em analise, revela para o estudo dos poderes de tutela e superintendência governamentais
relativamente à Administração Indireta do Estado, neste caso, relativamente a
uma Entidade Pública Empresarial (E.P.E.). Trata-se de um recurso, interposto
por um médico gastroenterologista (A), em relação a um despacho da Ministra da
Saúde, de 16/09/2000, que negava provimento ao recurso hierárquico interposto
de um despacho do Inspetor-Geral de Saúde, que determinava a reposição, pelo
recorrente, da quantia de 7.998.509.00 Escudos, no âmbito de um “Acordo de
Prestação Funcional Extraordinário no âmbito da Gastroenterologia”. A
fundamentação para o recurso, como aponta a Magistrada do Ministério Público,
passa pela alegação de três vícios, a saber: vício de incompetência, vício de
falta de fundamentação e vício de violação de lei. E no acordo em análise, está
em causa uma E.P.E., mais concretamente, um Hospital sob a forma de E.P.E.
Diante da situação, A alega que a decisão padece de ilegalidade, nomeadamente
erro nos pressupostos de facto e de direito e violação dos princípios de
desburocratização, eficiência e boa-fé. A sanção é originalmente aplicada
porque A, durante o período de trabalho como funcionário público, exercia as
mesmas funções enquanto privado, ao abrigo do mencionado Acordo com o Hospital
E.P.E., pelo que estava a ser remunerado duas vezes pelo trabalho
exclusivamente desempenhado durante o seu período enquanto trabalhador público.
Assim sendo, e apesar de uma cláusula do Acordo permitir, excecionalmente, que
os exames fossem realizados durante as horas normais de trabalho, podemos
concluir que A agiu de má-fé, nos termos do artigo 6º-A do CPA 1991 (atual
artigo 10º CPA) e 266º/2 CRP, pelo que o seu comportamento é censurável. Já o
mesmo não pode ser dito relativamente à AP. Esta apenas exigiu a reposição dos
pagamentos feitos em excesso a A, podendo fazer-se apelo ao disposto no artigo
473º do Código Civil (CC), relativamente ao enriquecimento sem causa, uma vez
que a A recebia duas vezes por o seu trabalho já remunerado enquanto
profissional público. Também não vemos, à semelhança do STA, razão para a
invocação de uma violação do princípio da desburocratização e eficácia,
previsto no artigo 10º CPA 1991 (atual artigo 5º/2 CPA). Por estes motivos, é
também improcedente a pretensão de A de fazer valer um vício de ilegalidade. Embora,
como parâmetro da atuação da AP, acabe por ser abrangido pelo princípio da
legalidade, ele ganha particular relevância enquanto parâmetro das condutas dos
particulares nas suas relações para com a AP. O princípio da
tutela de confiança é de aplicação mais fácil às entidades que compõem a AP,
uma vez que a pode forçar à não adoção de um comportamento que frustre a
confiança de um ou mais particulares. No caso a que se refere o Acórdão existe,
por parte de A, uma manifesta violação do princípio da materialidade
subjacente, uma vez que, por um lado, A podia realizar exames enquanto
profissional público e enquanto profissional liberal no Hospital E.P.E., no
entanto, não poderia nunca exercer simultaneamente esses dois papéis, pelo que
age de má-fé.
Concluímos, então, esta análise ao Acórdão do STA, de 27/05/2009, relativo ao processo nº 0182/09 afirmando que o STA agiu bem ao decidir pela negação de provimento ao recurso, uma vez que a atuação de A se traduz numa violação do princípio da boa-fé, devendo, por isso, restituir aquilo que a mais ganhou durante o período em que vigorou o Acordo entre si e o Hospital E.P.E., por via de enriquecimento sem causa, conforme o artigo 473º CC.
Concluímos, então, esta análise ao Acórdão do STA, de 27/05/2009, relativo ao processo nº 0182/09 afirmando que o STA agiu bem ao decidir pela negação de provimento ao recurso, uma vez que a atuação de A se traduz numa violação do princípio da boa-fé, devendo, por isso, restituir aquilo que a mais ganhou durante o período em que vigorou o Acordo entre si e o Hospital E.P.E., por via de enriquecimento sem causa, conforme o artigo 473º CC.
BIBLIOGRAFIA:
. D. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Almedina, Vol. I, 2015, 4ª Edição
. D. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Almedina, Vol. I, 2015, 4ª Edição
Nhara Santiago A. H.
Almada - 2ºAno/ nº59090
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