1. Situação de Facto
O acórdão em análise é de grande relevância no estudo do
Direito Administrativo, especificamente em matéria relativa aos princípios
fundamentais. Importa, primeiramente, apresentar a situação em causa e,
seguidamente, analisar e avaliar a decisão proferida pelo Supremo Tribunal
Administrativo (STA).
A, proprietário de um imóvel descrito na Conservatória do
Registo Predial com o n.º(...) recorreu contenciosamente do despacho proferido
pelo Secretário de Estado das Obras Públicas, pedindo a declaração de ilegalidade
do ato de expropriação por considerar que o direito de propriedade que detinha
sobre o referido imóvel deveria prevalecer quando confrontado com o interesse
público que despoletou a expropriação da qual haveria de resultar a destruição
física da sua propriedade.
A expropriação sub
judice teve como propósito a construção de uma obra na A 11-IP 9.
2. Argumentos aduzidos pelas partes
2.1 Defesa do Recorrente
O Recorrente afirma que o ato administrativo em causa viola
o Plano Municipal de Guimarães uma vez que os limites definidos como parcela de
terreno a expropriar não permitiram evitar a destruição física do imóvel do
qual é proprietário e que se encontra incluído na Zona de Proteção do Imóvel ou
Conjunto Classificado, em vias de Classificação ou a Proteger.
Outro argumento é o de que o ato em causa é contrário ao
prescrito nos nºs 1 e 2 do artº 62º, no
nº 1 do artº 266º e no nº 3 do artº 268º, todos da CRP. Isto porque a sua inclusão na “Zona de Proteção de Imóvel ou
Conjunto Classificado, em vias de Classificação ou a Proteger” deveria ter sido
devidamente considerada e, consequentemente, ter impedido a eliminação física
desse prédio, ao qual foi atribuído o estatuto privilegiado de “Imóvel a
proteger”.
O Recorrente considera ainda que este ato viola o princípio
da proibição do excesso, previsto no nº3 do artº 3º, no nº2 do artº 266º e na
alínea f) do art. 199º. Sendo o princípio da proibição do excesso um princípio estruturante
de Estado de direito democrático (artº2 da CR) e destinando-se aquela parcela
514, 514 S à construção de via de ligação à EN 101, é possível a realização da
mesma sem destruir o “Imóvel a Proteger”.
2.2 Defesa do Recorrido
Em contra-alegações o Recorrido respondeu defendendo a
legalidade do ato em crise. Os contra-interessados e …, S.A apresentaram a
respetiva contestação, ambos defendendo o não provimento do recurso, tendo os
primeiros alegado a extemporaneidade e inutilidade do recurso.
Os recorridos contra-alegaram, tendo o recorrido Secretário
de Estado concluído que a fundamentação nos atos administrativos depende do seu
tipo e natureza. O caráter urgente da expropriação encontra-se fundamentado nos
termos legais, não procedendo alegado vício de violação da lei. A pronúncia da
anterior foi de acordo com o disposto nos preceitos que regulam a competência e
os procedimentos adotados presentes tanto na Constituição como nas leis gerais
aplicáveis. Não fica, tendo em conta o referido, demonstrada qualquer violação
das normas jurídicas protetoras do património cultural. Para além de que, o
imóvel implantado na parcela expropriada em estado de ruína e nunca restaurado
pelo proprietário, não se encontrava classificado nem em vias disso. Apesar de
o imóvel estar previsto no PDM como um Imóvel a Proteger, a verdade é que não
se conhecem as razões para tal. Outro aspeto concluído foi o de que não se
entende a razão de persistência tendo em conta a ponderação dos interesses
gerais da população, que neste caso será o desenvolvimento económico, a
segurança e ordenamento que a obra pretende seguir.
Quanto à inoportunidade do recurso esta pressupõe o conhecimento
do objeto do mesmo, sendo que, neste caso, considera-se intempestivo. O recurso
em causa acaba por ser inútil uma vez que, independentemente de este ter o
objetivo de reconstituição da situação atual hipotética, tendo o imóvel sido
eliminado é inexequível a reconstituição da situação inicial. A fundamentação da urgência da expropriação
só é necessária quando não resulta da lei, o que, neste não se verifica, uma
vez que o art. 161º do Estatuto das Estradas Nacionais o prevê. Não existe
vício da violação da lei porque o ato recorrido é conforme às normas jurídicas
aplicáveis, desde logo pela ausência da classificação ou procedimento
determinativo de um valor cultural incalculável do imóvel. Não existe violação
das normas do PDM de Guimarães uma vez que as normas restringem o uso e a
ocupação do solo, mas não a construção ou obrigação à localização. Quanto à
alegada violação do princípio da proporcionalidade é possível dizer-se que as
parcelas necessárias para a ligação à EN 101 só podiam ser estas e não outras,
visto que o interesse público não seria satisfeito com a mesma eficácia e
adequação caso a obra fosse realizada noutro local. Outro ponto é facto de não
se poder ignorar o estado da obra, o interesse público e ainda os compromissos
financeiros da mesma, sendo que anulando o ato quer o investimento para a obra,
quer as expectativas dos utentes, seriam frustrados.
A recorrida …, S.A. contra-alegou dizendo que o presente
recurso é extemporâneo; a lide falece de utilidade; não se verifica qualquer
violação de lei, e como tal, o artigo 53º, nº 2 e 3 do PDMR não foi violado. Tratando-se
de um ato conforme com os instrumentos de gestão territorial, está em conformidade
com a Lei de Bases do Património Cultural; o ato não possui qualquer vício de
forma e do ponto de vista formal, a argumentação é incontestável; não se encontra
violado o princípio da proporcionalidade uma vez que o interesse público
justifica claramente a lesão dos interesses privados afetados.
3. Da decisão
Do acórdão é possível retirar que a argumentação do
recorrente assenta essencialmente no entendimento segundo o qual o direito de
propriedade do imóvel “a proteger” se sobrepõe ao interesse público de
construir a obra A 11-IP 9.
Efetivamente, a Administração Pública existe para satisfazer
interesses e finalidades públicas. Tal como refere o senhor Professor Freitas
do Amaral: “Quando se fala em administração pública, tem-se presente todo um
conjunto de necessidades coletivas cuja satisfação é assumida como tarefa
fundamental pela coletividade, através de serviços por esta organizados e
mantidos”. Pressupõe-se que é necessária a ponderação de todos os interesses,
mas coloca-se a questão sobre se todos estes devem ser objeto da mesma
consideração? É certo que para tal, a ponderação deve ser entre direitos e
direitos, e não de direitos e outro tipo de reivindicações que não são
direitos.
A verdade é que é necessária uma avaliação jurídica relativa
ao conteúdo das situações em causa, avaliação essa que deve ser feita à luz de
valores constitucionais e legais. É sabido que, nos termos do art. 62º, nº2 da
CRP: “Fora dos casos previstos na Constituição, a expropriação por utilidade
pública só pode ser efeituada mediante pagamento de justa indemnização.” Deste
artigo é possível retirar dois limites: a precedência da lei e o direito à
“justa indemnização”. Como a expropriação é essencial
por motivos de interesse público é, consequentemente, necessário que aquele bem
seja subtraído ao particular. O princípio da proporcionalidade impõe que a expropriação
se contenha dentro dos limites imprescindíveis à realização do fim da utilidade
pública, ou seja, deve causar o menor dano a particular expropriado. Será legitimo eliminar-lhe o direito de propriedade
sem nenhuma compensação? Não. Sendo negativa a resposta, coloca-se outra
questão: qual é a forma de equilíbrio? É a justa indemnização, ou seja, a
indemnização correspondente ao valor do bem em si.
Senhor Professor Freitas do Amaral alude ao facto de a
Constituição portuguesa (uma Constituição programática) prover indicações
respeitantes ao que a organização da nossa Administração Pública deva ser.
Neste sentido, importa, então, enquadrar os princípios fundamentais que são
orientadores e modeladores da decisão administrativa em concreto. É possível
referir que princípios são os especiais deveres, para além dos especiais
poderes que a administração tem.
O princípio da proporcionalidade que, segundo o senhor Professor
Marcelo Rebelo de Sousa, consiste num “traço caracterizador do regime
administrativo português”. Acrescenta ainda que este princípio “desdobra-se em
três dimensões: adequação; necessidade (ou proibição do excesso) e
razoabilidade (ou proporcionalidade em sentido restrito).”
Da adequação resulta a proibição de condutas administrativas
incompetentes na prossecução do fim que se propõem a alcançar. A necessidade,
por sua vez, impede a adoção de condutas administrativas dispensáveis para a
prossecução do fim a atingir. Já a razoabilidade advém da rejeição de custos
superiores aos benefícios da atuação administrativa como meio de prosseguir um
certo fim. A rejeição a uma destas dimensões envolve, por sua vez, a preterição
global da proporcionalidade, não sendo relevante analisar as demais. Isto,
tendo em conta que uma atuação inadequada nunca vai ser necessária, bem como
uma atuação razoável não exclui a desproporcionalidade, caso seja
exagerada. Neste sentido, é possível
entender que para que uma atuação administrativa não seja desproporcional ela
não pode ser, inadequada, desnecessária e/ou desrazoável.
Marcelo Rebelo de Sousa enuncia como princípios de
juridicidade da atividade administrativa que representam limites imanentes da
margem de livre decisão o princípio da prossecução do interesse público e o
princípio do respeito pelas posições jurídicas subjetivas dos
particulares. Ambos são relevantes para
o caso em análise.
O primeiro limite da margem de livre decisão realça o facto
de a administração pública só se poder compreender recorrendo à noção de
interesse público. É por estar subordinado ao princípio da legalidade que é
possível perceber que não cabe à administração a escolha dos interesses
públicos a prosseguir. A verdade é que, a administração está vinculada a
prosseguir o interesse público definido pela Constituição e objeto de execução
pela lei. Este limite à margem de livre decisão administrativa tem, então, dois
significados: se, por um lado, exprime que a Administração apenas pode
prosseguir o interesse público, ou seja, está proibida de prosseguir interesses
privados; por outro lado, significa que a Administração só pode prosseguir os
interesses públicos especificamente definidos por lei para cada atuação
administrativa concreta que é normativamente habilitada.
De acordo com o segundo princípio, tal como menciona Marcelo
Rebelo de Sousa, existe uma “preocupação em não subalternizar as posições
jurídicas subjetivas dos particulares em face da prossecução do interesse
público pela administração”. É possível entender que é necessário, tendo em
conta o referido, um certo limite da atuação administrativa ainda que não seja,
de todo, o impedimento da afetação administrativa das posições jurídicas dos
particulares. Uma vez que a agressão da esfera dos particulares é inata à atividade
administrativa, a sua ausência leva, por sua vez, à ausência de Administração Pública.
Este princípio da proteção das posições jurídicas subjetivas
dos particulares tem especial relevância ao nível da imparcialidade e da
proporcionalidade. Isto tendo em conta que impõe a ponderação e ainda que no
resultado dessa ponderação os meios adotados na prossecução do interesse
público não sejam nocivos inadequada, desnecessária ou desrazoavelmente das
posições jurídicas dos particulares.
No caso concreto, não se tratando de um imóvel classificado,
nem em vias de classificação, sendo que este não passava de ruinas, é possível
dizer que não há razão para um direito de propriedade merecedor de uma peculiar
proteção.
Deve ser verificada se foi alcançada uma medida de proteção/
justiça, entre o meio utilizado e o fim que se pretende atingir. Tendo em conta
o referido, não está demonstrada a hipótese de, sem encargos superiores,
contornar o prédio expropriado e preservar a funcionalidade da estrada.
Tendo em conta tudo isto e em jeito de conclusão concordo
com a decisão de não proteção legal do “Imóvel a Proteger”, bem como com o
facto de o estado de ruína do mesmo não fundamentar uma proteção específica do
direito de propriedade. É ainda possível concluir que não está, de todo, comprovada
uma possibilidade de alteração do projeto de modo a evitar a destruição das
ruínas, sem agravamento de custo e manutenção da funcionalidade do mesmo.
MARAL, Diogo Freitas do «Curso de Direito Administrativo»,
volume II, 3ª edição, Almedina, Coimbra, 2017.
SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de «Direito Administrativo
Geral» - Tomo I, «Introdução e Princípios Fundamentais», 3.ª edição, D.Quixote,
Lisboa, 2004.
Alexandra de Sousa Pereira
Nº 58643
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