A presente análise tem como finalidade o estudo da Administração Indireta do Estado e o conseguinte Poder de Superintendência, através do acórdão nº 01407/02 do Supremo Tribunal Administrativo.
Sendo assim, é crucial notarem-se as seguintes questões relativamente ao acórdão. Em 12 de março de 2002, a Inspeção Geral das Obras Públicas, Transportes e Comunicações (IGOPC) emitiu um parecer relativamente a montantes alegadamente indevidos pelos membros do anterior Conselho de Administração do Instituto Nacional de Aviação Civil (INAC), pelo qual o Secretário de Estado-Adjunto e dos Transportes (SEAT) exarou um despacho, em 19 de março de 2002. Posteriormente, uma integrante do referido Conselho de Administração do INAC, denominada de “A”, recorreu do despacho do SEAT, e que fora rejeitado em Acórdão de Secção, em 24 de março de 2004. “A” recorre agora em sede da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo da decisão de rejeição do recurso por si interposto do despacho do SEAT.
As alegações da recorrente concentram-se na aplicação incorreta no disposto dos artigos 120º do Código do Procedimento Administrativo (de 1991, correspondente nos dias correntes ao artigo 148º da atualização do CPA de 2015) e 268º, número 4 da Constituição da República Portuguesa. Integrando “A” o referido Conselho de Administração do INAC, o despacho emitido pelo SEAT definiria de forma clara a situação jurídica do particular, “A”, afetando, “de forma grave e grosseira, os interesses e os direitos da Recorrente”. Direitos e interesses esses legalmente protegidos pelo artigo 268º, número 4 da CRP.
Surge igualmente neste âmbito outro acórdão do STA, no qual um outro membro do anterior Conselho de Administração do INAC impugnou em recurso, tal como “A”, o despacho do SEAT. É pertinente já que o acórdão rejeitou o recurso contencioso, adiantando também que recaia no Senhor Presidente do Conselho de Administração do INAC, no momento, o “dever de fazer cumprir, com caracter de urgência, as propostas e recomendações” contidas no despacho. Entre tais medidas estaria a reposição nos cofres do Estado dos montantes de subsídio de alimentação percebidos pelos membros do anterior Conselho de Administração do INAC. Portanto, para tal se decidir, objetiva--se no acórdão que o despacho não definiu a situação jurídica do requerente, como já referido.
Invoca-se, perante tal decisão o DL 133/98 de 15 de maio que criou o INAC, definindo--o como “instituto público dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e património sujeito a tutela e superintendência do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território” (art. 1º, nº1). É neste contexto que se introduz o conceito de Instituto Público, Tutela e Poder de Superintendência, objeto de estudo deste trabalho.
O INAC é um Instituto Público, cujo conceito normativo tem como base legal a Lei nº3/2004 de 15 de janeiro, que aprova a Lei Quadro dos Institutos Públicos. Definem-se, então, no artigo 4º, número 1, os institutos públicos que “são pessoas coletivas de direito público, dotadas de órgãos e património próprio.” Ora, são pertencentes à Administração Indireta do Estado. O Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral caracteriza esta Administração como o conjunto de entidades públicas, divididas entre Empresas Públicas e Institutos Públicos (que se subdividem em Serviços Personalizados, Estabelecimentos Públicos e Fundações Públicas). Têm personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e financeira (número 2 do mesmo artigo referido supra), desenvolvendo uma atividade administrativa destinada à realização de fins do Estado.
No acórdão em estudo, é referido igualmente a base legal constitucional que atribui o Poder de Superintendência e Tutela do Governo perante a Administração Indireta do Estado, o artigo 199º, alínea d). Urge, agora, definir estes dois conceitos.
A Tutela Administrativa, consagrada legalmente no artigo 41º da Lei nº3/2004 de 15 de janeiro, consiste, segundo o Senhor Professor Diogo Freitas do Amaral, no “conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa coletiva de direito público na gestão de outra pessoa coletiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua atuação”. Já o Poder de Superintendência, enquadrada no artigo 42º da mesma lei, é “o poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa coletiva de fins múltiplos, de definir os objetivos e guiar a atuação das pessoas coletivas públicas de fins singulares colocadas por lei na sua dependência”. Ora, é, portanto, neste caso, uma faculdade do Governo de atribuição de recomendações e diretivas, orientando a ação do Conselho de Administração do INAC, a si submetido. O papel do Governo será definir os fins a cumprir, deixando a decisão dos meios a utilizar para prossecução dos fins a cabo do instituto público.
É neste sentido que o acórdão concluiu que os poderes de superintendência e tutela constitucionalmente atribuídos ao Governo sobre a administração indireta, da qual faz parte o INAC, se situam no plano da relação institucional entre o Estado e a Administração e as pessoas coletivas que integram a administração indireta, logo nunca pela prática de atos com efeitos jurídicos na situação dos particulares. Então, o despacho emanado pelo SEAT é apenas uma concordância com as recomendações feitas inicialmente pelo parecer do IGOPC. Tal despacho é apenas uma demonstração do poder de superintendência governamental, dirigindo-se ao Conselho Administrativo do INAC, e não à situação jurídica de “A”, enquanto particular, mas sim como membro do anterior Conselho.
Em suma, como do poder de superintendência não se emanam ordens, mas ao invés recomendações e diretivas, é certo afirmar que o despacho do SEAT não atropela a esfera jurídica da recorrente. E, por isso, o acórdão em estudo concorda com a decisão anterior de negar provimento ao recurso jurisdicional.
Por último, resta referir a importância dos Poderes da Tutela e da Superintendência, que passam pelo Princípio da Unidade de Ação. Estes poderes são instrumentos dirigentes do controlo da Descentralização e da Desconcentração, sendo que o Governo os assume como garantia. Tal acontece porque a Direção é exclusiva exatamente das entidades públicas, que através da personalidade jurídica exercem as suas capacidades e autonomias.
Rita Madaleno e Atalaia
Nº Aluna: 58175
Bibliografia:
- AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Volume I, Almedina;
- SOUSA, Marcelo Rebelo de, e MATOS, André Salgado de, Direito Administrativo Geral- Introdução e Princípios Fundamentais, Tomo I, Edições D. Quixote.
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