O presente acórdão resulta do
recurso de uma decisão camarária que determinou o encerramento de uma oficina
de serralharia de alumínio que laborava sem licença de utilização.
Os recorrentes basearam a sua pretensão, além
do mais, em que :
- A Câmara Municipal de Sintra quando ordenou
o encerramento da oficina, não ordenou o encerramento de outras oficinas que
laboravam na mesma situação, nem ordenou a desocupação da habitação por esta
carecer também de licença de utilização, não havendo igualdade de tratamento
dos cidadãos perante a lei, nem imparcialidade violando a Administração o
princípio da igualdade e porque atuou de forma ilegal, violou, também, o
princípio da justiça,
- O
apresentante da reclamação agiu com má-fé e dolo, dado que mentiu na reclamação
apresentada, o que foi determinante na formação de vontade da Administração, prosseguindo
o seu interesse privado (não público) o que conduziu a um ato administrativo inválido
por padecer de vício da vontade – desvio de poder e prossecução de um fim
contrário à lei. Além do que, o ato administrativo está eivado de vício de
violação de lei, inválido por violação dos princípios constitucionais sobre o
poder administrativo, nomeadamente, os princípios da igualdade, da
imparcialidade, da proporcionalidade, da justiça e da boa-fé, nos termos dos
nºs 1 e 2 do Art.º 266º da Constituição.
O senhor Procurador – Geral
Adjunto, junto do STA pronunciou-se no sentido que mais tarde viria a constar da
decisão proferida no âmbito deste Acórdão.
Apreciada a matéria de
facto, e fundamentando a matéria de direito foi salientado que:
- O procedimento administrativo pode
iniciar-se oficiosamente ou a requerimento dos interessados. - A vontade da
administração não nasceu da pressão do denunciante.
- A Administração está subordinada à lei
(artigo 266º da CRP e então artigo 1º do CPA). Assim, sendo constatada uma
infração é dever da mesma agir, se dentro das suas atribuições e competências,
de forma a repor a legalidade.
- A prática do ato recorrido – proferido ao
abrigo do disposto no artigo 109º do Decreto-Lei nº 555/99 de 16.12, com as
alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 177/2001 de 4.06 - foi no exercício
de uma atuação vinculada. Como a Administração não tem - constatada a infração
– o poder de decidir se atua ou não e num de entre vários sentidos possíveis e
igualmente conforme com a lei, não tem cabimento a aplicação dos princípios
alegados pelos recorrentes da igualdade, proporcionalidade, imparcialidade,
justiça ou boa-fé. O que também se aplica ao vício de desvio de poder.
-Tais princípios constituem postulados ou
normas de atuação a serem observadas no exercício da atividade discricionária
da Administração na qual esta detenha liberdade para escolha de alternativas
comportamentais, funcionando como limites internos dessa atividade não
vinculada.
- Nenhuma censura mereceu o anteriormente
decidido, que está de acordo com a legislação e princípios jurídicos aplicados
à situação em causa. Assim acordam em negar provimento ao recurso, confirmando
a decisão recorrida.
A decisão foi tomada com uma
declaração de voto que discordou da fundamentação do decidido sobre a violação
dos princípios da igualdade, da imparcialidade da proporcionalidade, da justiça
e da boa-fé. Os princípios constitucionais indicados no artigo 266º, nº2 da
Constituição têm um domínio primacial de aplicação no que concerne aos atos
praticados no exercício de poderes discricionários. Porém, a sua relevância não
se esgota aí, tendo vindo a ser colocada a possibilidade da sua aplicação a
atos praticados no exercício de poderes vinculados.
É afirmado na declaração de voto que a
jurisprudência do STA, em geral, vem sustentando esta impossibilidade com o
argumento de que, quando estão em causa poderes vinculados, o princípio da
legalidade sobrepõe-se a quaisquer outros princípios, que por isso, só poderão
geral vício autónomo de violação de lei no domínio de poderes discricionários.
Conclui a declaração de voto que o texto do
artigo 266º da Constituição não deixa entrever qualquer restrição à aplicação
dos princípios a qualquer tipo de atividade administrativa. Embora tenham um
campo de aplicação privilegiado no domínio do poder discricionário, deverão ser
aplicados também, pelo menos, em todos os casos em que há alguma margem de
livre apreciação da Administração, pois tratar-se-á de casos em que os
parâmetros a considerar na atuação administrativa, não estão integralmente
determinados na lei. A Administração terá de atender à globalidade do sistema
jurídico, não se pode afirmar, que, no caso do exercício de poderes vinculados,
a obediência à lei se sobrepõe aos princípios constitucionais referidos, pois
estes princípios fazem também parte do bloco normativo aplicável, eles são
também definidores da legalidade.
Concluindo, no entanto, que no caso em
apreço, não se vislumbrou a violação dos princípios referidos.
No acórdão supramencionado
foram tidos em consideração os princípios constitucionais e de Direito
Administrativo da prossecução do interesse público, da legalidade, da
igualdade, da proporcionalidade, da imparcialidade, da justiça e da boa fé.
O princípio da prossecução
do interesse público encontra-se referido no n.º1 do artigo 266.º da CRP, bem
como no artigo 4.º do CPA. Este princípio norteia toda a atividade da
Administração Pública. Segundo o Professor Freitas do Amaral, esta “existe,
atua e funciona para prosseguir o interesse público. O interesse público é o
seu único fim.” O “interesse público” é um conceito indeterminado e liga-se à
satisfação de necessidades gerais e coletivas. Não é a Administração que
escolhe ou define o interesse público, mas sim a lei à qual a função
administrativa se encontra subordinada. A Administração encontra-se vinculada à
prossecução do interesse público, pelo que se esta praticar um ato que não
prossiga o interesse público definido por lei, este sofrerá o vício de desvio
de poder, o que implica também a sua ilegalidade e invalidade, como referem os
professores Freitas do Amaral, Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de
Matos. Correspondendo a um conceito indeterminado e dentro dos limites fixado
pelo princípio da legalidade e do respeito pelos direitos e interesses
legalmente protegidos dos cidadãos, a Administração terá sempre alguma margem
de livre decisão ou discricionariedade na escolha de como prosseguir o
interesse público, embora o princípio da boa administração obrigue na sua
prossecução a fazê-lo da melhor maneira possível.
O princípio da legalidade,
previsto no n.º2 do artigo 266.º da CRP e no artigo 3º do CPA, obriga a
Administração Pública a prosseguir o interesse público em obediência à lei e
dentro dos limites por esta impostos, em todas as suas manifestações. Vigora pois,
o princípio da competência, a Administração pode fazer aquilo que a lei
permite, é esta que a habilita a agir, só pode agir na medida que a norma
jurídica o permitir. Segundo os Professores Marcelo Rebelo de Sousa e André
Salgado de Matos, o princípio da legalidade “exprime a subordinação jurídica da
Administração Pública”. Para o Professor Freitas do Amaral, o princípio da
legalidade visa “simultaneamente garantir o respeito das normas aplicáveis,
quer no interesse da Administração, quer no interesse de particulares”.
O princípio da igualdade
encontra-se consagrado nos artigos 13.º e 266.º/2 da CRP e no artigo 6.º do
CPA. Este princípio impõe um igual tratamento ao que é igual e um diferente
tratamento ao que é desigual, na medida da diferença. O Professor Freitas do
Amaral refere que “o princípio da igualdade projeta-se fundamentalmente em duas
direções: proibição de discriminação e obrigação de diferenciação.” Para os
Professores Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos “o sentido
negativo do princípio da igualdade implica que a Administração tenha o dever de
agir de modo a não introduzir desigualdades; o sentido positivo impõe à
Administração o dever de agir no sentido de corrigir ou evitar desigualdades”.
O princípio da proporcionalidade,
formulado no número nos artigos 18.º/2, 19.º/4, 266.º/2, 271.º/1 da CRP e no
artigo 7.º do CPA, constitui uma decorrência do princípio do Estado de Direito
(artigo 2.º da CRP). O professor Carlos Blanco de Morais refere que “ao
princípio é dado um significado geral de proibição de decisões do poder público
que se revelem arbitrárias e excessivas e de que resultem desvantagens ou
sacrifícios desnecessários e injustificados para os respetivos destinatários”.
Decompõe-se nos subprincípios da adequação (pressupõe que as medidas devem ser
aptas a realizar o fim prosseguido), da necessidade (postula que deve ser
adotada a medida que lese menos os direitos e interesses dos particulares ou a
mais suave para atingir o fim pretendido) e da proporcionalidade em sentido
estrito (impede a adoção de medidas legais excessivas em relação aos fins
pretendidos). Se uma medida desrespeitar algum destes subprincípios, esta será
ilegal por violação do princípio da proporcionalidade.
O princípio da
imparcialidade (artigo 266.º/2 da CRP e artigo 9.º do CPA) significa que a
Administração deve agir tendo em consideração critérios objetivos que visem o
interesse público. O Professor Freitas do Amaral refere que “o princípio da
imparcialidade impõe que os órgãos e agentes administrativos ajam de forma
isenta e equidistante (…) nas situações que devem decidir ou (…) se pronunciem
sem caráter decisório”. Este princípio tem uma vertente negativa e uma vertente
positiva. A vertente negativa impede a Administração de ponderar interesses
irrelevantes para a decisão, tendo em consideração o fim a prosseguir. A vertente
positiva, por sua vez, impõe o dever de a Administração ponderar sobre todos os
interesses públicos e privados legítimos e relevantes para a decisão do caso
concreto.
O princípio da justiça
deriva do n.º2 do artigo 266.º e do artigo 8.º do CPA. Este princípio
identifica-se como um conjunto de valores. Estes valores impõe, para o
Professor Freitas do Amaral, “a obrigação de dar a cada um o que lhe é devido
em função da dignidade da pessoa humana”. Princípios como o da igualdade, da
proporcionalidade ou da boa-fé autonomizaram-se a partir do princípio da
justiça.
O princípio da boa-fé
(artigo 266.º/2 da CRP e 10.º/1 do CPA), oriundo do Direito Privado,
concretiza-se através do princípio da tutela da confiança e do princípio da
primazia da materialidade subjacente. O primeiro impõe que não se frustre uma
confiança previamente criada (tendo em conta os quatro pressupostos: situação,
justificação, investimento e imputação de confiança, que devem ser aplicados em
sistema móvel), já o segundo funda-se numa conformidade material e não apenas
formal com os valores do ordenamento. São insuficientes condutas que
formalmente correspondam aos objetivos pretendidos, mas descurem o âmbito
material.
Os conceitos discricionariedade
e vinculatividade surgem como explicativos do princípio da legalidade, formalmente
entendido no sentido de subordinar a atuação da Administração Pública à Lei.
Atualmente, como vem espelhado em alguma doutrina, nomeadamente os Professores Freitas
do Amaral, Marcelo Rebelo de Sousa e Vasco Pereira da Silva, o poder
administrativo atua tanto de forma discricionária como vinculada.
Consideram que os poderes
discricionários da Administração sofrem limitações ao se adequarem à Lei e,
igualmente, quando têm em conta os princípios Constitucionais e de Direito
Administrativo. Aceitam a discricionariedade na atuação da Administração
Pública, uma vez que a Lei não cobre todas as situações em que é chamada a se
pronunciar. Como refere o Professor Freitas do Amaral, na discricionariedade a
lei obriga o órgão administrativo “ a procurar a melhor solução que satisfaça o
interesse público de acordo com os princípios jurídicos que condicionam ou
orientam a sua atuação”.
No acórdão em análise, a
decisão tomada considera que “ (…) a administração não tem -constatada a
infração- o poder de decidir se atua ou não e num de entre vários sentidos
possíveis e igualmente conformes com a lei, não tem cabimento a invocação dos
princípios alegados pelos recorrentes, da igualdade, proporcionalidade, imparcialidade,
justiça ou boa fé.”
Esta posição não mereceu
unanimidade, houve uma declaração de voto e parece-nos bem a posição constante
da referida declaração, pois ao contrário do que espelha a decisão, a aplicação
dos princípios constitucionais e administrativos não se esgota nos atos
praticados no exercício de poderes discricionários (embora seja este o seu
âmbito por excelência), mas, ao invés, estes aplicam-se também aos atos
praticados no exercício de poderes vinculados.
Mais defende, o que merece a
nossa concordância, que quando a Administração Pública aplica a Lei, esta
aplicação não pode ser olhada de forma isolada, antes terá de ser atendido a
globalidade do sistema jurídico. E não esquecer que os princípios constitucionais
de direito administrativo estão ínsitos no chamado “bloco de legalidade”, pelo
que, são eles também definidores da legalidade.
Em suma, a Administração
Pública na prossecução do interesse público, razão da sua existência, deverá
atuar de acordo com a lei e igualmente atender, preferencialmente nas suas
decisões discricionárias, mas também nas vinculadas aos princípios constitucionais
de direito administrativo.
Bibliografia:
AMARAL, Diogo Freitas do, «Curso de Direito
Administrativo», volume II, 3ª edição, Almedina, Coimbra, 2017 (reimpressão).
SOUSA, Marcelo Rebelo de / MATOS, André
Salgado de, «Direito
Administrativo Geral» - Tomo I, «Introdução e
Princípios Fundamentais», D. Quixote, Lisboa 3.ª edição, 2004.
MORAIS, Carlos Blanco de «Curso de Direito
Constitucional – Teoria da Constituição» - II – Coimbra, 2014
Flávio Miguel Caçote, n.º58401, TB-11
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