Análise do Acórdão  0859/14 do Supremo Tribunal Administrativo

Beatriz Ferreira 

Turma B - Subturma 11

Nº59189

A minha análise do Acórdão 0859/14 basear-se-á nos termos administrativos que nele constam. No âmbito da decisão da reprivatização da Empresa Geral do Fomento, S.A., deparamo-nos com uma descentralizaçãoa nível das autarquias locais. Posto isto, há também que fazer uma referência aos princípios da separação de poderes, da autonomia das autarquias locais, da confiançae da boa-fé.

Com efeito, procedo primeiramente à análise da Administração autónoma(modalidade de Administração Pública) portuguesa. A Administração autónoma prossegue unicamente interesses próprios das pessoas que a constituem e, em consequência disso mesmo, dirige-se a si mesma. Estamos, portanto, perante um fenómeno de auto-administração, onde são os próprios orgãos da administração autónoma que definem com independência a orientação das suas atividades, não estando sujeitos a ordens, instruções, diretivas ou orientações do Governo. O único poder que o Governo poderá exercer será de mera tutela (artigos 199º/d), 229º e 242ºCRP). 

Efetivamente, a Administração autónoma divide-se em associações públicas, regiões autónomas eautarquias locais, sendo que os dois últimos consistem em pessoas coletivas de população e território. Tendo em conta que o tema do acórdão escolhido para análise recai apenas sobre as autarquias locais, será este o único tipo de administração autónoma que irei desenvolver. 

Efetivamente, a definição de autarquia local está presente no artigo 235ºCRP. Como dito anteriormente, as autarquias locais são pessoas coletivas públicas distintas e totalmente independentes do Estado e asseguram a prossecução dos interesses próprios de um certo agregado populacional (o que reside numa fração de território específica). Têm orgãos próprios, representativos dos respetivos habitantes, desenvolvendo uma atividade administrativa própria e autónoma, por exemplo, ao abrigo do artigo 4º/2 e 4º/6da Carta Europeia da Autonomia Local, suscitada no âmbito da reprivatização da Empresa Geral do Fomento, S.A. presente no acórdão em questão. Prosseguindo, o conceito “autonomia local” comporta quatro elementos essenciais:território, agregado populacional, interesses própriose orgãos representativos da população. No que diz respeito ao território autárquico, este consiste numa circunscrição administrativa, parte do território do Estado. De facto, o território em si demonstra ter uma tripla função: identificação da autarquia local (município, freguesia, região); definição da população respetiva; delimitação das atribuições e competências da autarquia e dos seus orgãos. Findando, todo o território nacional português se encontra distribuído por territórios autárquicos. Já no que toca ao agregado populacional, é em função do mesmo que se definem os interesses a prosseguir pela autarquia. Os residentes da autarquia local detêm direitos e deveres, sendo que o seu direito mais importante é o direito de voto, especialmente nas eleições para os orgãos dirigentes da sua autarquia, e exemplo de um dos seus deveres é o de pagar impostos locais. Passando agora para o ponto tocante aos interesses próprios, estes são o fundamento da existência das autarquias locais, sendo que as mesmas se formam para prosseguir os interesses privativos das populações locais resultantes do facto de conviverem numa área restrita. A existência de interesses locais diferentes dos interesses gerais da coletividade nacional é o que justifica que ao lado do Estado existam entidades especificamente locais, destinadas a tratar dos interesses locais. No entanto, é possível que existam situações em que os interesses são simultaneamente locais e nacionais. Nestes casos deverá intervir o legislador, atuar a lei administrativa ou terá de ser estabelecida uma forma de articulação e coordenação entre o Estado e as autarquias. Por fim, fazendo referência aos orgãos representativosdas autarquias, as últimas não existem quando não são administradas por orgãos representativos das populações que as compõem. No sistema democrático português, estes orgãos são eleitos em eleições livres pelas respetivas populações. 

Em segundo lugar, há que salientar os termos centralizaçãoe descentralização. 

Efetivamente, no âmbito da centralização administrativa, a mesma pode ser vista em dois planos: o jurídicoe o político-administrativo.Assim, no plano jurídico, o conceito de centralização deve ser entendido como um sistema em que a satisfação de todas as necessidades colectivas ou públicas são da responsabilidade de uma só pessoa, o Estado. No planopolítico-administrativo,estamos na presença de um sistema centralizado quando os órgãos que desempenham tais funções sejam nomeados e demitidos pelo Estado, quando devam obediência ao Governo ou estejam sujeitos a uma tutela de mérito. Por seu turno, estamos perante um sistema de descentralizaçãoquando a função administrativa está distribuída pelo Estado e outros órgãos. Destacando o termo em si, adescentralizaçãoconsiste num fenómeno de estruturação e organização da Administração Pública que resulta do princípio constitucional presente no artigo 267º/2CRP. Tem por base a repartição de atribuições do Estado por diferentes pessoas coletivas integradas na Administração Pública (artigo 237º CRP) e surge com a Administração Indireta e Autónoma porque, a par do Estado, há outras pessoas coletivas distintas dele que também prosseguem a função administrativa.

Tendo em conta o disposto no acórdão em análise, estamos perante uma descentralização territorial. Concretamente, este termo diz respeito à verificação de pessoas coletivas de carácter territorial e populacional, por forma a assegurar uma organização territorial da Administração Pública. 

De facto, onde há autarquias locais, há descentralização em sentido jurídico. No entanto, não é por existir uma descentralização em sentido jurídico que existe também em sentido político. Utilizo aqui o exemplo de Portugal em 1933, onde sob uma aparência de descentralização existia um regime fortemente centralizado. Com efeito, caso exista uma descentralização em ambos os sentidos, estamos na presença de uma auto-administração: as populações locais administram-se a si próprias. Outro termo de pertinente menção é o de poder local que, para existir, é preciso que exista mais do que uma simples auto-administração. Por exemplo, podem existir autarquias locais e não haver poder local (não há um poder face ao do Estado) e mesmo que se verifiquem os fatores de descentralização (jurídico e político), não significa que exista poder local. Segundo o professor Diogo Freitas do Amaral, só há poder local caso as autarquias locais sejam verdadeiramente autónomas e tenham um amplo grau de autonomia administrativa e financeira. Em Portugal, o poder local é ainda um objetivo a adquirir. 

Posto isto e, em terceiro lugar, o princípio da descentralizaçãosurge como uma manifestação da separação de poderes, postulando uma divisão da função política, legislativa e administrativa entre o Estado e várias entidades ou ainda entre essas várias entidades e outras por eles criadas. 

O princípio da separação de poderes, segundo o professor Marcelo Rebelo de Sousa, é fundamento do Estado de direito democrático e desdobra-se numa dimensão negativa e positiva. A dimensão negativa tem por base a prevenção da concentração e do abuso do poder, mediante o controlo mútuo dos poderes. Impõe que, quando no exercício de uma função do Estado para o qual estejam constitucionalmente habilitados, os orgãos do poder político não possam praticar atos que se reconduzam a outra função do Estado. Passando agora à conceção positiva do princípio em questão, esta exige uma estrutura orgânica funcionalmente correta do aparelho público, aferida por referência às ideias de aptidão, responsabilidade e legitimação: as funções do Estado devem ser distribuídas pelos orgãos mais adequados em função da sua natureza e da dos seus serviços, da forma e dos procedimentos da sua atuação e da sua legitimação, de modo a que decidam da forma mais responsável possível e que pelas suas decisões possam ser responsabilizados. 

Tomando agora como exemplo a doutrina do professor Carlos Blanco de Morais, aseparação de poderessurge como a necessidade de cada orgão do Estado a quem é atribuído o núcleo essencial de uma atividade jurídico-pública se dever conter nos limites das competências que lhe sejam constitucionalmente atribuídas. Segundo esta definição e, tendo em conta o acórdão a ser analisado, é notável a autonomia que deverá estar na esfera administrativa da autarquia local em questão. Neste âmbito e, em adição ao artigo 267º/2da CRP, referido em cima, é de se mencionar também o artigo 111º/2CRP.

Muito importante também para o Direito Administrativo e, consequentemente, para a autonomia das autarquias locais, é o princípio da tutela daconfiança. Este é um princípio que, resumidamente, protege as expetativas das pessoas quanto à estabilidade do sistema jurídico, tornando-se um elemento essencial. A tutela do mesmo pressupõe a atuação de um sujeito de direito que crie a confiança; uma situação de confiança justificada do destinatário da atuação de outrem; a efetivação de um investimento de confiança; o nexo de causalidade entre a atuação geradora de confiança e a situação de confiança e entre a situação de confiança e o investimento da confiança; a frustração da confiança por parte do sujeito jurídico que a criou. Este princípio é limite da margem de livre decisão administrativa. Poderá bloquear a adoção de uma conduta administrativa incompatível com a confiança suscitada ou ainda obrigar a administração a adotar uma conduta legitimamente esperada. Por exemplo, a reprivatização da Empresa Geral do Fomento, S.A., não poderá violar a autonomia das autarquias locais (que não viola), ao abrigo dos princípios da tutela da confiança e da separação de poderes. Neste contexto há que referir também a importância do princípio da boa fé,consagrado no artigo 266º/2 CRPno ramo da Administração Pública e no artigo 10ºdo Código do Procedimento Administrativo. Este princípio, vincula não só a administração em si, como também os particulares que com ela se relacionam. Efetivamente, ao agir sob as diretrizes da boa fé, a Administração Pública não poderá extrair qualquer vantagem de uma atuação falsa ou contrária a um comportamento anterior gerador de confiança. 

Por fim, sendo um dos princípios mais significativos no acórdão 0859/14, é de se salientar o princípio da autonomia local. Nos dias de hoje, quase tudo o que é local tem de ser enquadrado numa política pública definida a nível nacional. Inversamente, todas as políticas nacionais têm uma dimensão regional e local diversificada, exigindo adaptações, especialidades e respeito pelas particularidades de cada área ou localidade. Neste domínio, muitos autores consideram a autonomia local atual como solidariedade da parte das autarquias locais para com o Estado, sendo o seu papel de mera colaboração e participação. A “autonomia-liberdade” passa a ser “autonomia-participação”. Contrariamente, o professor Diogo Freitas do Amaral considera que a autonomia local como espaço de livre decisão das autarquias sobre assuntos do seu interesse próprio não pode ser dispensada, é um traço indissociável do Estado de Direito Democrático. Admite, no entanto, que atualmente a separação nítida entre interesses nacionais e locais já só subsiste em alguns casos mas que deverá ser feita uma conjugação de intervenções de várias entidades. 

Concluindo, o princípio da autonomia local pressupõe e exige, entre outros direitos, o de participarem na definição das políticas públicas nacionais que afetem os interesses próprios das respetivas populações e o de partilharem com o Estado as decisões sobre matérias de interesse comum. 


Bibliografia:
 - DIOGO FREITAS DO AMARAL, «Curso de Direito Administrativo», volume I, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2015;
- MARCELO REBELO DE SOUSA / ANDRÉ SALGADO DE MATOS, «Direito Administrativo Geral», tomo I, «Introdução e Princípios Fundamentais», 3.ª edição, Dom Quixote, Lisboa, 2008;
- CARLOS BLANCO DE MORAIS "Sistema Político", Edições Almedina, setembro de 2017;
- VASCO PEREIRA DA SILVA, em sede de aulas teóricas;