1. Enquadramento
O litígio que iniciou todo o
procedimento judicial relativo a este acórdão derivou da instauração de uma
ação administrativa comum contra o Município
de Vila Nova de Gaia e a companhia de saneamento Águas de Gaia, EM, por parte de dois indivíduos, em sede do
Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto.
Esta mesma ação peticionava
a condenação do mesmo município e da mesma companhia de saneamento a reconhecer:
a propriedade plena e exclusiva dos indivíduos sobre um prédio onde se deu, por
parte dos réus, uma colocação no subsolo de uma caixa de saneamento, de
emissários e de tubos de receção e encaminhamento de águas e, posteriormente,
uma ocupação da área desse mesmo prédio, inexistindo um prévio procedimento
expropriativo para tal obra pública; a remoção de todo o material supramencionado,
repondo-se o terreno no estado em que se encontrava antes da intervenção em questão;
o pagamento, aos residentes em questão, de uma quantia a título de indemnização
pelos danos patrimoniais e não patrimoniais derivados da ocupação abusiva e não
consentida do imóvel.
Após a sentença proferida
pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto não satisfazer os interesses dos
moradores, estes interpuseram recurso jurisdicional para o Tribunal Central
Administrativo Norte, que, por acórdão, negou provimento ao recurso e confirmou
a sentença recorrida, tendo então os mesmos residentes, inconformados com estas
duas decisões, interposto o presente recurso jurisdicional de revista para o
Supremo Tribunal Administrativo.
2. Alegações dos recorrentes e
contra-alegações das autoridades recorridas
2.1. Quanto às alegações dos recorrentes, estes referem
um diverso conjunto de ilegalidades, sendo algumas de maior relevância, tendo em
conta a matéria que atualmente estudamos na disciplina de Direito
Administrativo I, sendo essas as que irei destacar para posterior análise. Os
recorrentes sentem-se, então, injustiçados com o teor da decisão judicial.
Em primeiro lugar,
observamos isso mesmo devido à não restituição integral da sua propriedade, ao
estado natural, pelo Estado, ainda que não se demonstrando impossibilidade nem
inviabilidade para o mesmo. Ora, esta não restituição, como alegam os
residentes, constitui um atentado a vários princípios constitucionais, como são
o caso do Princípio da Responsabilidade Civil do Estado e Demais Entidades Públicas (art. 22º da Constituição da República Portuguesa - CRP), do Princípio
da Legalidade (art. 3.º do Código do Procedimento Administrativo - CPA), do Princípio do Direito à Propriedade Privada
(art. 62.º da CRP), do Princípio da Igualdade (art. 6.º do CPA) e do Princípio
da Proporcionalidade (art. 7.º do CPA).
Os recorrentes referem ainda que houve uma
arbitrária «expropriação de facto» que permitiu a integração ou gozo, pelo
domínio público administrativo, de bens subtraídos aos mesmos recorrentes sem o
prévio recurso a um procedimento legal estabelecido, violando assim o disposto
no art. 62.º da CRP, ou seja, os proprietários referiram que não poderiam ser
privados da sua propriedade sem que se desse um ato translativo válido, seja
por negociação, seja através de um processo de expropriação pleno e válido,
permitindo o direito de questionar a declaração de utilidade pública.
Por fim, é ainda enunciado que os
moradores do prédio quiseram acionar o processo nos Tribunais Comuns, os únicos
cuja aplicação por si do Código das Expropriações é possível, tendo-se estes,
porém, apresentado como incompetentes para tal ato, sendo que o Tribunal da Relação
fixou a ação nos Tribunais Administrativos, afirmando que se trataria, de
facto, de uma situação de expropriação. Ora, os Tribunais
Administrativos não possuem poderes jurisdicionais em tal matéria, tendo apenas
os Tribunais Comuns esse poder, logo, segundo os recorrentes do caso, houve um
atentado à Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais em matéria de competência
decisória, ou seja, uma ofensa ao Princípio da Competência.
2.2. Por outro lado, já em relação às alegações das entidades recorridas, estas referem que se pugnam
pela inadmissibilidade do recurso, ou seja, pela sua improcedência. Estas
referem que o recurso excecional de revista interposto ao abrigo do art. 150.º
do Código de Processo nos Tribunais Administrativos - CPTA - não tem cabimento legal relativamente ao caso concreto pois não foram
preenchidos os seus pressupostos, não devendo, portanto, ter sido admitido. As
entidades recorridas alegam ainda que a única forma existente de os recorrentes
serem ressarcidos pelo dano sofrido é através do pagamento aos mesmos de uma
indemnização, já que, tendo sido implantada no terreno dos recorrentes uma obra
pública, este mesmo terreno passou a integrar domínio público, não podendo
deixar de integrar tal domínio por via de uma simples ação de reivindicação.
3. Sentença final do Supremo Tribunal Administrativo
O objeto de apreciação, por
parte do Supremo Tribunal Administrativo, refere-se à aferição do acerto do
acórdão recorrido nos segmentos em que, improcedendo o recurso, manteve, por um
lado, o juízo de improcedência do pedido de restituição plena do terreno, propriedade dos recorrentes, no estado em que se encontrava antes da
intervenção se ter observado, e, por outro lado, o juízo firmado acerca da
indemnização a título de danos patrimoniais e não patrimoniais por aqueles
sofridos, este em alegada violação dos Princípios da Responsabilidade Civil do
Estado e Demais Entidades Públicas, da Legalidade, da Propriedade Privada e
Justa Indemnização, da Igualdade, da Proporcionalidade e da Proteção da
Confiança e Segurança Jurídica.
Sendo assim, os juízes do
Supremo Tribunal Administrativo acordaram em conceder parcial provimento ao
recurso jurisdicional e revogar, em parte, o acórdão recorrido, no segmento em
que improcedeu o pedido de condenação das entidades públicas a restituírem aos
recorrentes a parcela de terreno ocupada e a repor o terreno no estado em que
este se encontrava antes da ocupação, mantendo, em tudo o resto, o acórdão
recorrido, visto, realmente, ter existido violação dos princípios jurídicos
atrás mencionados.
4. Fundamentos da decisão: Jurisprudência
e Doutrina
Durante a exposição dos
factos e a análise jurídica dos mesmos, os juízes do Supremo Tribunal
Administrativo foram citando jurisprudência e doutrina para justificar as suas
decisões, passando eu agora a destacar algumas dessas citações devido ao seu relacionamento
com a matéria estudada na disciplina de Direito Administrativo I.
Em primeiro lugar,
sustentou-se que o pedido indemnizatório relativo aos prejuízos sofridos sob a
forma de reconstituição natural deveria ser improcedido, não havendo lugar a
tal restituição, na medida em que, através do início das obras públicas, as
infraestruturas passaram a integrar o domínio público, ficando, portanto, fora
do comércio e sendo, por conseguinte, insuscetível de direitos privados. Ora,
como referem o Prof. Marcello Caetano – no seu “Manual de Direito Administrativo”, Vol. II – e o Prof. Menezes
Cordeiro – na sua obra “Direitos Reais”,
Vol. I - «coisas públicas mostram-se
fora do comércio jurídico privado, o que significa serem as mesmas
insuscetíveis de redução à propriedade particular, inalienáveis,
imprescritíveis, impenhoráveis e não oneráveis pelos modos do direito privado
enquanto assim se mantiverem.». Porém, tem-se entendido que os bens do
domínio público podem ser objeto de operações de comércio público, como é o
caso de mutações dominiais. Nas palavras de Marcello Caetano, este refere que «(…) só são coisas públicas as coisas assim
classificadas pela Lei (…)» e que «(…)
as coisas públicas são as coisas submetidas por lei ao domínio de uma pessoa
coletiva de direito público e subtraídas ao comércio jurídico privado em razão
da sua primacial utilidade coletiva.». O mesmo refere ainda que «(…) a atribuição do caráter nominal depende
de um ou vários dos seguintes requisitos: existência de preceito legal que
inclua toda uma classe de coisas na categoria do domínio público; declaração de
que determinada coisa pertence a essa classe; afetação dessa coisa à utilidade
pública.».
Isto tudo deriva de
uma situação de expropriação à margem da lei. A atuação das entidades recorridas não constitui meio e/ou título legítimo de
aquisição ou de constituição do direito de propriedade por parte daqueles, já
que contraria princípios constitucionais, sendo que a investidura na posse do
trato de terreno ocupado por estas entidades deveria ter sido executada através
de título adquirido por via do direito privado ou no quadro de procedimento de
expropriação por utilidade pública. Sendo que, ao abrigo do art. 266.º da CRP, «a
Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito
pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos» e «os órgãos e agentes administrativos estão
subordinados à Constituição e à lei e devem atuar, no exercício das suas
funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da
justiça, da imparcialidade e da boa-fé.», exigir-se-ia uma expropriação por
utilidade pública efetuada dentro da lei, indo de encontro ao art. 62.º/2 da
mesma CRP.
Por
fim, o Tribunal referiu ainda que houve violação dos princípios jurídicos atrás
descritos, cabendo-me explicar no que consistem os mesmos: o Princípio da Responsabilidade das Entidades
Públicas (art. 22.º da CRP) que refere que «o Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis,
em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes,
por ações ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa
desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias
ou prejuízo para outrem.»; o Princípio
da Legalidade, que se encontra «formulado
na própria Constituição, no art. 266.º», como refere o Prof. Freitas do
Amaral, que representa então a ideia de que «os órgãos e agentes
administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no
exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da
imparcialidade.» - sendo estes princípios de
igual importância jurídico-administrativa; e, finalmente, o Princípio da Propriedade Privada e à Justa
Indemnização, presente no art. 62.º da CRP, referindo que «a todos é garantido o direito à propriedade
privada e à sua transmissão em vida ou por morte, nos termos da Constituição.»
e que «fora dos casos previstos na
Constituição, a expropriação por utilidade pública só pode ser efectuada
mediante pagamento de justa indemnização.».
5. Tomada de posição
É agora nossa
responsabilidade valorar, analisar e comentar o acórdão, baseando-nos nos
factos relatados até agora.
Primeiramente, relativamente
à revogação da improcedência do pedido de restituição plena do terreno
propriedade dos recorrentes, este no estado em que se encontrava antes da
intervenção se ter observado, apresento-me relutante em relação à mesma. Tendo a ação
administrativa de expropriação não sido baseada e sustentada na lei, conforme
indica o art. 62.º/2 da Constituição da República Portuguesa, que refere que «fora dos casos
previstos na Constituição, a expropriação por utilidade pública só pode ser
efectuada mediante pagamento de justa indemnização.» - sendo esta ideia de legalidade comprovada segundo a
doutrina de Freitas do Amaral, Marcello Caetano e Menezes Cordeiro - julgo que o que seria justo seria a restituição do terreno aos proprietários.
Por fim, relativamente à
indemnização pelos danos patrimoniais e não patrimoniais por parte das
entidades recorridas aos recorrentes, concordo com a decisão do
Supremo Tribunal Administrativo em manter a mesma, visto ter existido não só um
atentado aos direitos de propriedade dos moradores, mas, igualmente, um
desrespeito pelos Princípios da Responsabilidade das Entidades Públicas, da
Legalidade, da Igualdade, da Proporcionalidade, da Justiça e da Imparcialidade.
6. Bibliografia
- Freiras do Amaral,
“Curso de Direito Administrativo”;
- Marcelo Caetano,
“Manual de Direito Administrativo”, Vol. II;
- Menezes Cordeiro, “Direitos
Reais”, Vol. I.
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