Análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 21 de Janeiro de 2009, Processo n.º 811/08-30.

Pretende-se, com este post, analisar o acórdão supra referido, sem querer, contudo, entrar em profundas discussões sobre a argumentação das partes, e sem entrar em matérias respeitantes ao Contencioso Administrativo e Tributário, mantendo-se o assunto na querela das funções do Estado e na sua (possível) sobreposição.

Sumariando o caso em apreço: a Associação Portuguesa de Escolas de Condução (APEC) interpôs recurso no Supremo Tribunal Administrativo (STA) de uma decisão proferida pelo Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), nos autos de acção administrativa especial para impugnação dos actos de cobrança da antiga Direcção-Geral de Viação, agora IMT, destinados ao fundo de fiscalização previsto no art. 13º do DL nº254/92, de 20/11, ex vi do art. 25º-A do DL 209/98, de 15/07. A referida norma prevê que as associações/escolas de condução sejam obrigadas a pagar uma importância igual a 8% do valor da emissão das cartas de condução ao Fundo de Fiscalização do agora IMT.  

Considerava a recorrente, a APEC, que a norma em causa era dotada de operatividade imediata, com eficácia externa lesiva dos seus direitos, visto que a obrigação de pagamento da referida taxa se vencia decorrido o prazo consignado na própria norma, sem a necessidade da prática de um acto administrativo de intermediação da sua aplicação. Havia, no seu entender, uma confluência de funções legislativas e administrativas no que à aprovação do citado artigo 25º-A respeitava. Para a recorrente, a norma era administrativa porquanto era a DGV (instituto público) que, sem necessidade de qualquer regulamentação de carácter administrativo, fazia a liquidação e cobrança da referida taxa – no seu entender, o momento de liquidar e cobrar constitui um acto administrativo com eficácia externa lesiva de direitos terceiros.

A APEC argui que a norma é de carácter administrativo, porque, mesmo tendo sido emanada de um órgão dotado de poder legislativo, os motivos que lhe subjazem resultam da “prossecução das duas funções administrativas: o funcionamento da DGV e a (suposta) prossecução do fim público” Argui também que a norma em questão pode ser impugnada mesmo que inserido num acto legislativo.

Nessa conformidade, considerava a recorrente ter, nos termos do artigo 268.º, n.º 5 da CRP, o direito de impugnar tal dispositivo legal com o fundamento na sua ilegalidade.

Os Venerandos Juízes do referido Tribunal vêm dizer que compete à jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objecto os direitos e interesses legalmente previstos de particulares, fundados por normas de direito administrativo, estando excluídas desta jurisdição a apreciação de litígios que tenham por objecto normas provindas do exercício da função política e legislativa, nos termos do art. 4º/2, al. a) do ETAF.

Será esta uma norma que provém da função administrativa ou da função política e legislativa?

À noção de Estado está subjacente a realização de fins que promovam o bem-estar económico social e cultural, fins prosseguidos pelos seus órgãos, concretizando assim o princípio do Estado-colectividade. No entanto, para a sua prossecução, o Estado desdobra-se em planos diversos, aos quais se estabelecem “relações de primazia e subordinação”1, cabendo agora analisá-los.

As funções do Estado estendem-se em funções primárias e secundárias, estando estas subjugadas àquelas.

As funções primárias são a política e a legislativa.

A função política traduz-se nos actos que respeitam ao poder político e às relações deste com os outros poderes do Estado, v.g., actos que estabeleçam o sistema de governo. Têm relevância nacional e internacional, como é o caso da ratificação de tratados com relevância no direito público,

A função legislativa consiste na “actividade permanente e de carácter político de definição de princípios e elaboração de preceitos com eficácia externa”2. Esta função já tem uma aplicação directa na esfera dos cidadãos, na medida em que lhe é conferida um carácter regulador da colectividade. A par desta característica, a função legislativa está sujeita ao art. 112º/1 da Constituição da República: os actos e preceitos desta função emanados devem revestir as formas previstas neste artigo.

Para o Professor Afonso Queiró, estas funções encontram-se em paridade: ambas reflectem o mesmo carácter político de definição e prossecução dos interesses gerais da colectividade. No entanto, o Professor Marcelo Rebelo de Sousa e o Mestre André Salgado de Matos alertam para o pensamento de uma parte da doutrina, que define a função legislativa como parte de um conceito amplo da função política, tendo em conta o carácter inovatório de ambos. É também este o entendimento do Professor Vasco Pereira da Silva.

Já as funções secundárias apresentam-se como subsidiárias das primárias, uma vez que, como se referiu, se traduzem, “na não interferência na formulação das escolhas essencias da colectividade política”3. No entanto, a ideia de que as funções secundárias apenas executam as primárias já está ultrapassada. O Professor Marcelo Rebelo de Sousa e o Mestre André Salgado de Matos apelam para uma maior vigência da teoria da interpretação jurídica, que, por exemplo, dá maior liberdade ao juiz para resolver o caso sub iudice. Foi, portanto, conferida a estas funções um carácter criativo. Esta ideia foi também desenvolvida pelo Professor Vasco Pereira da Silva, em sede de aula teórica, que contrariou a célebre frase de Montesquieu: “Mais les juges de la nation ne sont, comme nous avons dit, que la bouche qui prononce les paroles de la loi” (os juízes da nação têm que ser a boca que pronuncia as palavras da lei).

Uma noção mais actual da função administrativa define-a como sendo a “actividade pública contínua tendente à satisfação das necessidades colectivas em cada momento seleccionadas, mediante prévia opção constitucional e legislativa”4, abrangendo, deste modo, aquilo que a doutrina veio designar por administração-agressiva e por administração-prestadora. O Professor Vasco Pereira da Silva ensina que, do ponto de vista material, a função administrativa corresponde à “tarefa do Estado de satisfação continuada, regular e permanente de necessidades colectivas.”5

Já a função jurisdicional podemos defini-la através do art. 202º da CRP. No seu nº1, define os tribunais como os órgãos de soberania que administram a justiça em nome do povo. “(...) traduz-se, portanto, na implementação da Constituição, das leis e dos demais actos normativos vigentes na ordem jurídica, mediante a sua interpretação, o seu desenvolvimento [carácter criativo] e a sua concretização (...)”.6

No acórdão em análise, a recorrente afirma que, por ser também uma norma de carácter administrativo, pode impugná-la, nos termos do art. 268º/5 da CRP, visto que a impugnabilidade dos actos administrativos não depende da respectiva forma (art. 52º/1 do CPTA). Argumenta que, sendo esta norma de operatividade imediata, não necessita de ser praticado um acto administrativo que a regulamente. Argumenta também que da norma em questão resulta a prossecução das duas funções administrativas: o funcionamento de um Instituto Público (DGV) e a prossecução do fim público.

Os Venerandos Conselheiros afirmam, no entanto, que a norma em causa não é administrativa mas sim legislativa, emitida no desempenho da função legislativa, da competência do Governo e da Assembleia da República. Definem a função administrativa como “conjunto de actos de execução de actos legislativos”, que se traduz numa produção de bens e prestação de serviços definidos por opção legislativa.

Como delimitar, então, a função administrativa da função legislativa, tendo em conta este caso?

Ambas as funções se exercem através de actos jurídicos. Todavia, de acordo com o Professor Marcelo Rebelo de Sousa e o Mestre André Salgado de Matos, distinguem-se pelo seu conteúdo político: à função legislativa concerna uma escolha política que tem em conta interesses colectivos essenciais, à função administrativa compete a satisfação das necessidades colectivas previamente definidas pela função legislativa. Portanto, não há, na função administrativa, uma definição das necessidades colectivas.

O Professor Vasco Pereira da Silva estabelece diferenças tendo em conta três planos: o plano formal, o plano orgânico e o plano material. Tendo em conta o plano formal, a função legislativa caracteriza-se pelo procedimento legislativo, pelo modo de actuar: “o procedimento é a forma da função” (GIANNINI), i.e., cada função tem o seu procedimento específico; já a função administrativa caracteriza-se pelo procedimento administrativo, regulado por lei. No ponto de vista orgânico, a função legislativa dispõe de órgãos próprios (Governo, Assembleia da República e Assembleias Legislativas Regionais); a função administrativa desempenha-se através de órgãos estaduais (o Governo no topo) e de órgãos não estaduais que exercem função administrativa. Por fim, no que ao plano material respeita, a função político-legislativa destina-se à “tomada de decisões mais importantes no quadro de uma comunidade política e à regulação de forma geral e abstracta dessas decisões”7; já a função administrativa, como vimos, corresponde a satisfação continuada, regular e permanente de necessidades colectivas por parte do Estado.

Os Venerandos Conselheiros afirmam que não se trata de uma norma administrativa do ponto de vista orgânico: foi emitida no desempenho da função legislativa da competência do Governo e da Assembleia da República. Desta forma, o referido Tribunal declara-se incompetente porquanto a declaração de ilegalidade das normas emitidas pelo poder legislativo compete ao Tribunal Constitucional. Por ser incompetente, o STA nem refere a convergência das funções do ponto de vista material.

José Maria Vilela

nº 59152

Bibliografia:

• SOUSA, Marcelo Rebelo de, MATOS, André Salgado de, Direito Administrativo Geral, Tomo I, Edições Dom Quixote, 3ª Edição, 2008;
• AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, I, Almedina, 3ª edição, 2006;

Referências:

1. SOUSA, Marcelo Rebelo de, MATOS, André Salgado de, Direito Administrativo Geral, Tomo I, Edições Dom Quixote, 3ª Edição, 2008, pp. 38.
2. Ibidem, pp. 39.
3. Ibidem, pp. 41.
4. Ibidem, pp. 40.
5. VASCO PEREIRA DA SILVA, em aula teórica.
6. SOUSA, Marcelo Rebelo de, MATOS, André Salgado de, Direito Administrativo Geral, Tomo I, Edições Dom Quixote, 3ª Edição, 2008, pp. 40.
7. VASCO PEREIRA DA SILVA, em aula teórica.