Análise do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 1 de junho de 2017, Processo 2964/16.3BELSB

R intentou no Tribunal Administrativo Central (TAC) de Lisboa um processo de intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, contra a Fundação, peticionando a intimação da entidade requerida para, no prazo de 10 dias, facultar-lhe a consulta de toda a documentação integrante do processo de concurso aberto em março de 2016 para a atribuição de bolsas para aperfeiçoamento artístico em música, nomeadamente as atas do júri e formulários de candidatura dos demais candidatos, pedido este formulado no exercício do direito à informação (artigos 82.º e ss do Código do Procedimento Administrativo, doravante, CPA).

O TAC (a quo), a 20 de fevereiro de 2017, concede provimento à pretensão deduzida pelo requerente, julgando improcedentes as exceções dilatórias de incompetência absoluta do Tribunal em razão da matéria e da falta do pressuposto processual relativo à não satisfação prévia de um pedido formulado no exercício do direito à informação procedimental, na medida em que considera que a Fundação seria uma pessoa coletiva privada integrada na administração indireta do Estado.

Perante tal juízo, a Fundação interpôs recurso jurisdicional para o TAC Sul, alegando que o Tribunal a quo errou nas decisões, as quais partem de um pressuposto juridicamente errado – segundo a Sentença recorrida, a Fundação seria uma pessoa coletiva privada integrada na administração indireta do Estado e, como tal, a relação jurídica em causa nos presentes autos seria uma relação jurídica administrativa.

A administração estadual indireta resulta da expansão e da crescente complexificação das funções do Estado. Em certas situações, a atividade Estado tem de se desenvolver através de organismos diferenciados, de estabelecimentos autónomos e até de empresas, com personalidade jurídica distinta do Estado.

As Fundações públicas são uma espécie de institutos públicos. Segundo o Professor Diogo Freitas do Amaral, o instituto público é uma pessoa coletiva pública (artigo 3.º/4 e artigo 4.º/1 da Lei- Quadro dos Institutos Públicos), de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de caráter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa coletiva pública. O instituto público é uma pessoa coletiva pública por ser sempre dotado de personalidade jurídica, nos termos do artigo 3.º/1 da LQIP. Nessa medida, o instituto público não pode ser confundido nem com os fundos e serviços autónomos; nem com os institutos de utilidade pública que, apesar da designação, são pessoas coletivas privadas.

De acordo com o artigo 1.º/1 do DL 460/77, de 7 de novembro, as pessoas coletivas de utilidade pública são as associações e as fundações de direito privado que prossigam fins não lucrativos de interesse geral, cooperando com a Administração central ou local, em termos de merecerem da parte desta a declaração de «utilidade pública».

A doutrina afirma, assim, que as pessoas coletivas de utilidade pública são pessoas coletivas privadas; têm que prosseguir fins não lucrativos de interesse geral; têm que cooperar com a Administração Pública no desenvolvimento desses fins de interesse geral; e precisam de obter da Administração Pública a declaração de utilidade. Desta forma, não há pessoas coletivas de utilidade pública por decisão dos seus criadores.  

Salienta o Professor Marcelo Rebelo de Sousa, “Todas as pessoas coletivas de utilidade pública são pessoas coletivas privadas”; neste sentido, também, Marcello Caetano.

Ora, nos termos do disposto no art.º 1.º do diploma que constituiu a Fundação e aprovou os respetivos estatutos (DL 40690 de 18 de julho de 1956), e no art.º 1.º dos Estatutos da Fundação, esta é uma instituição particular de utilidade pública em geral, dotada de personalidade jurídica.

Deste modo, sendo a Fundação uma pessoa coletiva de direito privado, não integra a Administração Pública, nos termos do artigo 2.º/4 do CPA.

Em causa está o exercício do (alegado) direito à informação relativamente a um procedimento que se encontrava em curso por parte da entidade diretamente interessada no mesmo, fundado nos termos do artigo 83.º do CPA - o direito de consulta relativamente à atribuição de bolsas para aperfeiçoamento artístico em música, a que o recorrido se candidatou, mas viu negada tal pretensão.

Na origem do mesmo artigo está o princípio da administração aberta, consagrado no artigo 268.º/2 da Lei Fundamental portuguesa. As restrições a que faz referência este artigo, devem ser consideradas à luz do princípio constitucional da proporcionalidade, textualmente referido no n.º 2 do artigo 18.º da CRP, princípio este que se desdobra em três subprincípios, nomeadamente, o princípio da adequação, o princípio da exigibilidade e o princípio da justa medida. Segundo o princípio da adequação, as medidas restritivas de direitos, liberdades e garantias devem revelar-se como um meio para a prossecução dos fins visados, como salvaguarda de outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos; de acordo com o princípio da exigibilidade, tais medidas restritivas têm de ser exigidas para alcançar os fins em vista, por o legislador não dispor de outros meios menos restritivos para alcançar o mesmo desiderato; nos termos do princípio da justa medida, não poderão adotar-se medidas excessivas, desproporcionadas para alcançar os fins pretendidos.

Este princípio constitucional impõe que não sejam restringidos, mais do que o estritamente necessário, os direitos dos legitimamente interessados na consulta do processo, desde que salvaguardados os direitos dos visados, nos termos previstos na lei. Deste modo, os direitos dos interessados à informação cedem apenas perante o interesse maior consubstanciado na proteção da informação constante em documentos classificados ou, aqueles que o não sendo, contenham segredos relativos à propriedade literária, cientifica ou artística, conforme determina o n.º 1 (que é taxativo) do artigo 83.º do CPA.

Não obstante, nos termos do artigo 2.º/1 do CPA, o artigo 83.º da mesma lei é aplicável à conduta de pessoas coletivas de direito privado, caso exista uma relação jurídica administrativa. Nesta situação em concreto, a relação jurídica administrativa não se verifica, não tendo os tribunais administrativos competência material para julgar o caso.

O regulamento do concurso, ainda que aprovado pela Fundação para a Ciência e a Tecnologia, IP, nos termos do artigo 7.º/2 do Estatuto do Bolseiro de Investigação, publicado em anexo à Lei 40/2004, de 18 de agosto, fora elaborado exclusivamente pela Fundação (cf. artigo 1.º/1, do mesmo Estatuto), a recorrente, pelo que não significa que a relação que se estabeleceu entre R e a Fundação seja uma relação jurídica administrativa. Salienta-se que no referido regulamento não são atribuídos quaisquer poderes de autoridade à Fundação, nem deveres, sujeições ou restrições especiais, de natureza especificamente administrativa.

Para além de ser incompetente em razão de matéria, violando o disposto no artigo 212.º/3 da CRP, ao julgar o caso, o Tribunal a quo interpretou e aplicou erradamente as normas constantes no artigo 268.º/1 da CRP e nos artigos 2.º/1; 82.º/1 e 83.º/2 do CPA, na medida em que a Fundação, a recorrente, nunca poderia ser intimada a facultar o acesso a documentos nos quais constam dados pessoais (artigo 83.º/2 do CPA), sendo que a correta interpretação e aplicação dessa disposição legal determina que R não pode ter acesso a documentos nominativos.

REBELO DE SOUSA, Marcelo, Lições de Direito Administrativo, Vol.I., 1999

CAETANO, Marcello, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, 10.ª Ed., 2001

FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 4.ª Ed., 2016

GONÇALVES, Fernando et al., Novo Código do Procedimento Administrativo – Anotado e Comentado, 5.ª Ed., 2017

Mariana dos Santos Zeferino

n.º 59 335