Direito Público e Direito Privado, reflexão sobre o Acórdão do Tribunal de conflitos.

Direito Público e Direito Privado, reflexão sobre o Acórdão do Tribunal de conflitos.

Trago para análise o processo nº44/17 do Tribunal de Conflitos, nele a Caixa de Previdência

dos Advogados e Solicitadores (CPAS) submete à apreciação do Tribunal da Relação de

Lisboa um processo de execução para pagamento de uma dívida, Tribunal este que refere

não ter competência para tal e, portanto, difere o pedido alegando que as relações entre a

CPAS e os seus beneficiários são relações de natureza administrativa.

Para melhor compreensão de toda esta análise importará verificar se a CPAS faz parte da

Administração Pública. Para tal , será necessário definir está última, que abarca vários

sentidos: Administração Pública em sentido material, que será a atividade desenvolvida

pelos diversos serviços públicos e agentes administrativos com base no interesse público, ou

seja, a atividade administrativa; Em sentido orgânico, que são «todas as estruturas

orgânicas encarregues de gerir os recursos tendentes à satisfação dos interesses públicos ou

bem comum»; Em sentido formal, que se refere à forma típica de atuação da administração

pública em sentido orgânico ao exercer a administração em sentido material; O Professor

Paulo Otero acrescenta ainda a Administração Pública como poder ou autoridade que será

aquela que «goza de meios de autoridade que lhe permitem, em certas hipóteses, definir

unilateralmente o Direito aplicável às situações concretas (autotutela declarativa) e, em

caso de desobediência dos destinatários, pode ainda, independentemente de qualquer

intervenção judicial, recorrer à força para impor a sua vontade (autotutela executiva).

Tomemos especial atenção ao sentido orgânico que, para o caso, é o que se revela mais

importante, da definição retiramos três características essenciais: Estrutura orgânica,

incumbência de gestão de recursos e fim de satisfação de interesse público. Com alguma

facilidade conseguimos encontrar todas estas características no Decreto-Lei que aufere

competências à CPAS (DL nº 36.550, de 22 de outubro de 1947). Logo no primeiro artigo

lemos que a CPAS «é uma instituição de previdência autónoma»,pelo que preenchemos

imediatamente o primeiro pressuposto. Em segundo lugar, a CPAS, criada por decreto-lei,

tem recursos próprios e cabe-lhe a sua gestão (artigo 1º do documento já referido «é uma

instituição de previdência autónoma, com personalidade jurídica, regime próprio e gestão

privativa»), pelo que podemos admitir que está encarregue da gestão de recursos. Por fim,

quanto ao seu escopo de atuação, o diploma refere «tem por fim estatutário conceder

pensões de reforma aos seus beneficiários e subsídios por morte às respetivas famílias,

exercendo ainda uma atividade relevante ao nível de assistência social», sendo claramente

um fim do interesse da coletividade. Concluímos, assim, que a CPAS é parte integrante da

Administração Pública.

Acontece que está classificação, nos dias de hoje, é extremamente abrangente, pois inclui

um conjunto extremamente complexo é variado, pelo que releva ser mais específico.

A Administração Pública divide-se em: Administração direta do Estado, Administração

indireta do Estado e Administração autónoma.

Adotando cegamente a informação presente no Acórdão, concluiríamos imediatamente que

estamos perante Administração Autónoma, pois no artigo 9º do relatório refere « A CPAS

não faz parte da administração direta ou indireta do Estado», ainda assim, a posição

melindrosa em que a Caixa se encontra devido às suas características suis genenris implica

uma análise um pouco mais aprofundada.

São características importantes da CPAS, para a sua classificação: A sua autonomia

administrativa e financeira, resultando numa personalidade jurídica própria; A prossecução

de fins de previdência e fim social; A subjugação a um poder de tutela por parte do governo;

Será através destes traço que conseguiremos localizar este órgão entre as modalidades

apresentadas. Em primeiro lugar, excluímos liminarmente a sua identificação como

Administração direta do estado, que é uma atividade exercida por serviços integrados na

pessoa coletiva estado e, portanto, sem autonomia, o que não é o caso da entidade em

questão que tem personalidade jurídica concedida por lei. Quanto às duas seguintes

categorias já teremos mais dificuldades. Por um lado, a Caixa não está sujeita a um poder de

superintendência do governo, mas simplesmente a um poder de tutela, característica da

Administração Autónoma. Por outro lado, atendendo a que « a administração autónoma

prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem, ao contrário da

administração indireta que, como vimos, prossegue atribuições do Estado, ou seja,

prossegue fins alheios» é que a CPAS tem um fim de carácter social, poderá levar-nos a crer

que esta nasce de um fenómeno de diferenciação para um aumento da celeridade e

eficiência da administração central, prosseguindo um propósito estatal. Ainda assim,

defendo que o sujeito em causa faz parte integrante da Administração autónoma, uma vez

que a inexistência de diretivas por parte do Governo tem um peso extremamente

preponderante na acepção da administração autónoma e é um dos seus principais traços

distintivos, enquanto que o fim, em último caso, poderá ser considerado próprio das

pessoas que representa, pois a segurança social auferida apenas está disponível para os

seus beneficiários. Esta entidade deverá, já que não é uma autarquia local ou uma região

autónoma, entrar no conceito de associações públicas, atualmente aceite pelo Professor

Freitas do Amaral, enquanto pertencentes a este tipo de administração. Dito isto, considero,

ainda assim, plenamente defensável a tipificação da CPAS enquanto entidade de

administração estadual indireta, nomeadamente a classificação proposta pelo Professor

João Caupers como Instituto Público de Prestação, aquela que está vocacionados para a

prestação de serviços, definição na qual inclui os hospitais e instituições de segurança social.

Tendo presente que estamos perante um órgão de administração autónoma, importa agora

averiguar o caso concreto e tomar posição sobre a natureza da relação CPAS/beneficiário,

pois é ela que vai definir a que tribunal cabe a apreciação do caso, consequentemente

iremos analisar os diversos critérios disponibilizados pela doutrina para percebermos se

estamos perante uma relação sob a égide do direito administrativo ou do direito privado.

Começaremos por considerar o critério dos sujeitos, este dita que estaremos perante

direito público sempre que um dos sujeitos seja o estado ou um ente público e, por outro

lado, estaremos perante direito privado caso ambos os sujeitos sejam particulares. Posto

isto, não haverá dúvidas que estamos no campo de direito público e que o tribunal

competente será o administrativo, pois um dos sujeitos, a CPAS, faz parte da Administração

Pública.

Contudo, esta avaliação, por si só, levanta dúvidas, uma vez que muitas vezes o Estado e as

entidades públicas atuam enquanto sujeitos de direito privado, por exemplo, quando

celebram um contrato de compra e venda de um imóvel, contrato este que por ter uma das

partes um sujeito público não deixa de ser direito privado.

Perante o critério do interesse, será direito público aquele que se dedica à prossecução de

interesses públicos e será direito privado aquele que protege interesses privados. Mais uma

vez, a classificação revela-se fácil, a CPAS tem como fim a previdência e proteção social dos

advogados e dos associados da câmara dos solicitadores, pelo que a sua atuação se pauta

pela satisfação de uma necessidade pública.

Contudo, este critério, ainda que defendido por parte da doutrina, destacando-se o

Professor Marcelo Rebelo de Sousa, parece-me insuficiente por várias razões: Em primeiro

lugar, não há nenhuma linha nítida de distinção entre interesse público e interesse privado,

como explica o Professor Oliveira Ascensão, o interesse público corresponderá, pelo menos

indiretamente, aos interesses particulares. Estes são protegidos, porque há um interesse

público nesse sentido. Em segundo lugar, há normas de interesse público que têm por

missão concretizar interesses dos particulares (Exemplo: Normas de processo civil que visam

regular os processos que decorrem nos tribunais judiciais para efetivação de direitos civis,

comercias ou laborais dos particulares). Por fim, o contrário também se aplica, existem

normas de direito privado que têm como objetivo proteger o interesse público (Exemplo:

Norma que estipula que na falta de herdeiros, os bens vão para o Estado). Arguirão os

defensores deste critério que é um caso de predominância, ou seja, que o Direito privado irá

tutelar predominantemente interesses dos particulares e o Direito público o interesse da

coletividade, mas a incerteza e dificuldade de aplicação leva-me a postergar a aplicação

individual deste critério.

Temos ainda o critério da posição dos sujeitos, estabelece que será direito público aquele

em que um dos sujeitos atua numa situação de supremacia e direito privado aquele em que

as partes atuam numa situação de paridade. Segundo este critério, estamos perante uma

relação de Direito administrativo, pois, como retiramos do acórdão, a recorrente atua numa

situação de supremacia, uma vez que a partir do artigo 80º do regulamento da CPAS em

conjugação com o artigo 703º do Código de Processo Civil, emite uma certidão de dívida de

contribuições que terá o valor de título executivo, seguindo-se de um processo de execução

fiscal, vantagens que um sujeito particular na sua posição não teria, pela que existe, de

facto, uma posição de proeminência da CPAS em relação à advogada.

Este critério, contudo, não está isento de críticas. Tanto o Direito Privado disciplina algumas

relações em que um dos sujeitos se encontra em situação de desigualdade jurídica

(Exemplo: Casos de filiação ou contrato de trabalho), como o Direito Público rege situações

em que há uma absoluta paridade (Exemplo: Convenções entre municípios para

prossecução de um interesse comum).

Em suma, nenhum dos critérios logra em separar de forma rígida estes dois campos, pelo

que releva a sua utilização em conjunto para que colmatar as falhas de cada um. Neste caso,

em princípio, não restariam dúvida, pois todos eles apontam na mesma direção, que se

trata de uma questão de índole pública. Ainda assim, e em jeito de conclusão, é importante

utilizar igualmente um critério atualmente defendido: o critério do especial dever/poder.

Este critério defende que estaremos perante uma relação de direito administrativo caso um

dos sujeitos tenha, perante o outro, tanto um conjunto de prerrogativas como um conjunto

de deveres.

Pela avaliação anteriormente feita do critério da posição dos sujeitos, percebemos que

existe uma regalia no que respeita à cobrança de dívidas, para além disso, resta acrescentar

que a CPAS goza de isenções e regalias previstas na lei para entidades públicas de segurança

social e de previdência, como isenção de pagamento de IRC (artigo 98º do regulamento do

seu regulamento e artigo 9º do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas

Coletivas), bem como de uma política de inscrição obrigatória para qualquer advogado ou

solicitador. Como dever, a atuação da CPAS vai ter que ser pautada pelos princípios

estruturantes da administração pública ( proporcionalidade, imparcialidade, igualdade,

etc...).

Concluo, então, que estamos perante uma relação sob a égide do direito administrativo e

que, portanto, é da competência do tribunal administrativo e fiscal, tal como nos mostra o

acórdão.

Bibliografia:

Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo I, 2015

João Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, 2003

Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Tomo I,

2006

Paulo Otero, Manual de Direito Administrativo – volume I, 2013

José de Oliveira Ascensão, O Direito - Introdução e Teoria Geral, 2005

Sandra Lopes Luís, Introdução ao Estudo do Direito, 2014

Acórdão do Tribunal de Conflitos, processo n°44/17

Regulamento CPAS, DL nº 36.550, de 22 de outubro de 1947 e sucessivas alterações.


Miguel Neves, 58602