O interesse público - a bússola do agir administrativo (Análise do Acórdão nº367/99, de 16 de junho, do TC)

O interesse público - a bússola do agir administrativo

 O Estado não é um fim em si mesmo. O Estado é um instrumento ao serviço da sociedade, sendo que fixa determinadas atividades a desenvolver de forma permanente pelos seus diversos órgãos, tendo em vista a prossecução dos seus próprios fins.

Nesta linha, MARCELO REBELO DE SOUSA distingue dois tipos de funções: as funções primárias e as funções secundárias. No primeiro grupo, destacam-se a função política, que corresponde à prática de atos que respeitem de modo direto e imediato o poder político e a função legislativa, que é uma atividade permanente com caráter regulador da vida coletiva. Já no caso das funções secundárias, estas encontram-se subordinadas às funções primárias e confiadas a órgãos independentes e são constituídas pela função administrativa, no plano da execução de leis e da satisfação de necessidades coletivas que cabe ao Estado cumprir e pela função jurisdicional, no quadro da «reintegração da paz», no entendimento de AFONSO QUEIRÓ.

O Art.266º CRP estabelece os princípios fundamentais da Administração Pública. O número um a par do Art.4ºCPA recorta o vetor-diretor da atividade administrativa - a prossecução do interesse público, sem prejuízo do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares. Por seu turno, o número dois traça linhas igualmente relevantes na arte de administrar: os princípios da legalidade («os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei»), da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé.

O que é, então, o interesse público? E em que consiste?

Primeiramente, o conceito de interesse público é um conceito indeterminado, mas é dever da Administração densificá-lo através do dever de boa administração, expresso no Art.10º CPA – na tomada de uma decisão, deve a Administração tomar a melhor escolha, correspondendo tal a uma esfera de mérito administrativa.

Apesar de indeterminado, o interesse público não corresponde a um interesse público qualquer ou arbitrário, corresponde, sim, a uma prerrogativa político-legislativa, que, em termos gerais, se encontra repartida entre o legislador constitucional e o legislador ordinário. Assim sendo, será na Constituição e na lei que o poder político-legislativo toma as opções decisivas e iniciais sobre o que considera ou qualifica como interesse público. Em sentido jurídico, o interesse público é, portanto, um interesse definido e especificado numa norma jurídica proveniente dos poderes constituinte e, sobretudo, político-legislativo. Posto isto, depreende-se que caso a administração atue fora do âmbito do interesse e dever públicos estará a agir ilegalmente.

O interesse público versa, naturalmente, uma dimensão social: não existe, portanto, uma prossecução legítima do interesse público com a obliteração do eixo  referencial do princípio da dignidade da pessoa humana. Quanto a esta questão, existem várias conceções, designadamente conceções conciliatórias ou compromissórias, seguidas por FREITAS DO AMARAL, que têm por base o Art.266ºCRP, que defendem que a administração pública visa a prossecução do interesse público no respeito pelo direito de interesses legítimos. Contrariamente, os Professores Paulo Otero e Vasco Pereira da Silva são da opinião de que o Art.266º CRP não pode ser interpretado fora do quadro do Art.1º da CRP, pois, esta antecipa, logo no Art.1º, o respeito pela dignidade humana como um dos preceitos de maior relevo da República soberana que é Portugal. Assim, surge-nos a Administração, com tarefas nos domínios da garantia da ordem pública, da prestação de cuidados de saúde, da garantia da segurança dos edifícios, da atribuição de subsídios, da construção de infraestruturas, da tomada de decisões em certos casos concretos.

É, justamente, neste plano da realização prática e efetiva, que assume especial relevo o tema da supremacia do interesse público sobre os interesses privados. Pode dizer-se que a expressão dessa supremacia ou prevalência se encontra no facto de a Administração Pública surgir, com frequência, investida de poderes públicos de autoridade: trata-se de poderes que, para a realização do interesse público, conferem à Administração uma capacidade de ação unilateral, dispensando-a de obter o consenso dos eventuais afetados/lesados pela sua ação, ou seja, depreende-se que a prevalência do interesse público sobre os interesses privados não é natural, nem apresenta um caráter ontológico, trata-se, com efeito, de uma supremacia de natureza jurídica, definida e imposta pelo poder político democrático.

O Professor Vasco Pereira da Silva é desfavorável a esta aceção, aceite pela maioria da doutrina e até prevista na CRP, quando se refere ao particular como «administrado», pois, um administrado é um objeto de Direito e não um sujeito. Na ótica do professor, deveria existir uma relação de paridade e não de supremacia dos interesses da Administração Pública face aos dos particulares. Apesar de considerar esta visão de "todos diferentes, todos iguais" do Direito Administrativo algo utópica, porque não é, de todo, o que sucede na vertente prática, é laudável o facto de existirem pensamentos neste sentido, pois, o progresso é impulsionado por ideais que contestam o paradigma vigente e pretendem conceber um totalmente distinto.

Jurisprudência

Um exemplo jurisprudencial ilustrativo deste conflito é o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 367/99 de 16 de junho de 1999, processo nº146/98, em que um professor catedrático interpôs recurso de anulação da decisão do reitor da UBI, que lhe havia aplicado uma sanção disciplinar pecuniária no montante de 50.000$00, após lhe ter movido procedimento disciplinar em virtude da alegada acumulação ilegal de funções docentes naquela universidade com funções docentes desempenhadas em outras instituições de ensino superior particular ou cooperativo (pois, em regra, o exercício de funções públicas é exercido em regime de exclusividade), invocando algumas inconstitucionalidades e a violação do princípio da igualdade.

O órgão recorrido confirmou a legalidade da sanção aplicada ao professor, não existindo qualquer violação ao princípio da igualdade porque ser-lhe-ia permitida a lecionação de aulas em estabelecimentos de ensino particular e cooperativo, caso tivesse solicitado e obtido autorização do órgão de Direção da UBI. Além, as exigências estabelecidas têm em vista valorizar a docência e investigação universitárias e impedir que, através de acumulações sucessivas, o docente disperse a sua atividade por vários estabelecimentos de ensino, sendo que a preservação da qualidade do sistema de ensino constitui fundamento suficiente para que o Estado estabeleça regras a que deve obedecer a acumulação de funções no ensino superior, justificando-se que assuma esse controlo relativamente ao pessoal docente que com ele tem uma ligação mais estreita – ensino público.

O que está em causa no desempenho de qualquer cargo na função pública é, independentemente do regime em que o funcionário se encontre, a prossecução do interesse público (Art.269º/1 CRP), transmitindo uma imagem de seriedade e dedicação à função.

Ora, assim sendo, não se descortina como seja possível excluir as normas em causa do âmbito de previsão do Art. 269º/5 CRP, onde se preceitua que «a lei determina as incompatibilidades entre o exercício de empregos ou cargos públicos e de outras atividades». Esta imposição constitucional destina-se justamente a assegurar o princípio da eficiência da Administração, como assinalam GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA: «[tratava-se de impedir o exercício de atividades privadas que, pela sua natureza ou pelo empenhamento que exigiam, pudessem conflituar com a dedicação ao interesse público ou com o próprio cumprimento dos horários e tarefas da função pública]».

Breve consideração

Em virtude dos aspetos mencionados, na minha perspetiva, a ação da Administração para o interesse público não pressupõe o reenvio para uma ordem de valores descomprometida com a Constituição. Pelo contrário, a vinculação pelo interesse público equivale a uma vinculação por valores constitucionais ou de legitimidade constitucional, que inclui, em muitos casos, a proteção e a realização dos direitos dos cidadãos, sendo, deste modo, o interesse público o fim ou dimensão teleológica mais importante do agir administrativo: o seu critério, fundamento e limite.

Inês Borges Loureiro, 2ºB, subturma 11, nº58427

Bibliografia

DIOGO FREITAS DO AMARAL, «Curso de Direito Administrativo», volume I, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2015.

GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed. revista, Coimbra Editora, 1993

MARCELO REBELO DE SOUSA / ANDRÉ SALGADO DE MATOS, «Direito Administrativo Geral», tomo I, «Introdução e Princípios Fundamentais», 3.ª edição, Dom Quixote, Lisboa, 2008;

PAULO OTERO, «Manual de Direito Administrativo», vol. I, Almedina, Coimbra, 2015.

PEDRO COSTA GONÇALVES, em sede de aulas teóricas, posteriormente, convertidas em Lições.

VASCO PEREIRA DA SILVA, «Em busca do Acto Administrativo Perdido», Almedina; Coimbra, 1996;

VASCO PEREIRA DA SILVA, em sede de aulas teóricas;