A competência disciplinar
na Administração Pública Local, Ac. STA de 13-02-2008
Do ponto de vista do
Direito Administrativo, é uma questão fundamental analisar as competências e
limites funcionais imputados aos titulares dos órgãos e agentes administrativos
que integram, por sua vez, a Pessoa Coletiva Pública Município. As suas
decisões afetam, pois, com maior ou menor intensidade as posições jurídicas dos
particulares.
Como enfatizou Alexandre
Herculano, e oportunamente, num dos seus estudos, o município enquanto entidade
administrativa autónoma é uma realidade histórica muito ancestral, com muitos
séculos, quando o rei ainda conferia a certa povoação um foro ou foral.
Em primeiro lugar, é já
sabido que o Município é uma pessoa coletiva publica de base territorial, um
ente autónomo, dotado de personalidade jurídica própria (direitos e deveres).
Inscreve-se na denominada Administração Autónoma, de cuja razão de ser desta
autonomia se funde no facto de as autarquias (municípios e juntas de freguesia)
representarem e prosseguirem interesses específicos, próprios das populações
locais.
E em segundo lugar,
cumprindo respeito pela autonomia local, o Governo apenas detém sobre as
Autarquias um poder de tutela de legalidade, de verificação do cumprimento da
lei, aliás como vem explicitado no disposto do artigo 241ºCRP. Neste sentido,
não cabe ao governo exercer uma tutela integrativa (poder de aprovar atos da
entidade tutelada) ou uma tutela revogatória/anulatória (poder de anular atos
da entidade tutelada), pois originar-se-ia uma ilegalidade e
inconstitucionalidade, como expressou, e bem, o Sr. Professor Vasco Pereira da
Silva, em sede de aula teórica.
Apesar disso, um setor
doutrinário ainda tenta discutir a possibilidade de aplicação de outros tipos
de tutela, exemplificando que quando o município não cumpre a lei, daí poder
decorrer uma tutela sancionatória por cortes orçamentais severos e perdas de
transferência de verbas. No entanto, tal não é admissível face à
letra da lei do artigo 241º.
Por sua vez, os órgãos
representativos do Município confinam a Assembleia Municipal, de natureza
deliberativa, e a Câmara Municipal, de natureza executiva (conforme os artigos
250.º a 252.º, da CRP), conjugados com o n.º 2, do Artigo 5.º e Artigo 6.º,
ambos do Regime Jurídico das Autarquias Locais (RJAL) constante no Anexo I à
NOVA Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro). São, pois, estes dois órgãos um
centro de imputação de poderes funcionais que exprimem a vontade da Pessoa
Coletiva Município.
Assim, uma decisão
jurisdicional que julgo ser bastante interessante para a organização
administrativa local é o Acórdão do douto Supremo Tribunal Administrativo de
13/02/2008. Pretende-se com ele, assim, determinar quem tem a
competência para impor a aplicação de sanções disciplinares aos funcionários e
agentes afetos aos serviços municipais – se a própria Câmara Municipal, ou se o
seu Presidente.
O MUNICÍPIO DO PORTO
veio, assim, interpor recurso excecional de revista para o STA, do acórdão do
Tribunal Central Administrativo Norte que negou provimento ao recurso
jurisdicional interposto pelo recorrente da sentença do Tribunal Administrativo
e Fiscal do Porto que anulou o despacho 443 do Vereador do Pelouro da Juventude,
Desporto, Euro 2004, Educação e Recursos Humanos da Câmara Municipal do Porto,
Dr. B…,
que havia aplicado ao Autor,
funcionário, a pena disciplinar de 45 dias de suspensão, com execução suspensa
por dois anos.
O coletivo de juízes
decidiu novamente não dar provimento ao recurso do Município, asseverando que o
poder disciplinar de aplicar sanções não pertence ao círculo disponível de
competências do Presidente da Câmara, e que este não o poderia delegar ao seu Vereador.
Este poder funcional de aplicar sanções confina-se, pois, e apenas, ao órgão
executivo do município, a Câmara Municipal, de acordo com o Estatuto
Disciplinar da Administração Pública, aprovado pelo DL nº 24/84, de 16.01 (artigo
18º, nº1), conjugado com os artigos 2º; 56º, nº1 e 68º, nº2 da Lei das
Autarquias Locais nº169/99, de 18.09. Ainda assim, de acordo com o artigo 18º,
nº7 do Estatuto Disciplinar, os presidentes dos órgãos executivos autárquicos
podem repreender e instaurar e iniciar procedimento de uma ação disciplinar a
qualquer subalterno funcionário ou agente ao serviço da autarquia –, mas apenas
isso, e só isso.
Na minha opinião, tal
solução dada pelo douto Tribunal, com tudo visto e ponderado, parece ser
efetivamente assertiva e correta. Como é sabido, a Administração Pública é
desprovida de Autonomia Privada, e por isso só intervém se existirem normas de
competência que atribuiam poder funcional e que habilitem o órgão
administrativo a agir. A Administração Pública está, pois, a prosseguir um
interesse alheio que não é o seu, é sim de todos e a todos diz respeito - é o
interesse publico. O disposto na lei é, portanto, imperativo, e tem que ser
cumprido!
Efetivamente, o poder da
Administração para alcançar determinado fim deve, pois, estar sempre explanado
na lei, o princípio da legalidade deve ser sempre respeitado. Havendo, assim,
exaradas no ordenamento jurídico e em vigor as normas competência, estas têm
que ser observadas com rigor pela Administração!
Além do mais, e tal como
o Venerando Tribunal (re)confirmou, não havia evidências claras de
ilegalidades, inconstitucionalidades e problemas das leis no tempo nas normas
visadas.
Não obstante do dito
anteriormente, interessante e oportuna distinção faz o Sr. Professor Marcelo
Rebelo Sousa ao distinguir duas vertentes do princípio da legalidade: em
sentido positivo – o órgão apenas pode fazer o que a norma visa; e em sentido
negativo – o órgão pode fazer tudo aquilo que a lei não explicite, desde que
não seja contrário às leis em vigor e não seja ofensivo quanto aos principio
gerais de direito administrativo.
Com efeito, como resulta
da análise do direito comparado e comummente referido pelo Sr. Professor Paulo
Otero, é certo que todos os superiores hierárquicos têm competência para
instaurar a ação disciplinar relativamente aos seus subalternos desobedientes,
no entanto nem todos estes superiores têm competência para a decidir, podendo
essa competência para aplicação das sanções disciplinares ser atribuída a outro
de mais alto grau hierárquico - é a chamada disciplina hierarquizada - ou no
limite, por lei, a um órgão externo, normalmente um órgão colegial (v.g. um
conselho disciplinar) -- é a chamada disciplina jurisdicionalizada.
Ressalva-se, pois, que o
superior hierárquico com poderes de direção não fica destituído de competência
disciplinar, pelo facto de estar atribuída a um seu superior hierárquico ou a
um órgão externo à hierarquia o poder de punir, este pode ainda lançar penas
morais (v.g. repreensão e advertência).
Neste sentido,
contrariamente ao defendido pelo recorrente Município do Porto, não é
pelo facto de o Presidente de Câmara decidir todos os assuntos
relacionados com a gestão e direção dos recursos humanos, que este terá de
possuir, necessariamente e obrigatoriamente, também o poder disciplinar de
punir com sanções os funcionários e agentes da administração local!
Entretanto, deve-se
ressalvar que a legislação consagrou, expressamente, que a superintendência na
gestão e direção do pessoal é da competência do Presidente da Câmara pois a
superintendência não é mais do que um poder de orientação (e jamais um poder
disciplinar), no qual, aliás, já se considerava por imposição legal,
“tacitamente delegado” da Câmara Municipal paro o respetivo Presidente.
Verifica--se também um poder de supervisão, podendo no limite o Presidente da
Câmara, enquanto superior hierárquico, revogar os atos que o subalterno
praticou, visto existir uma relação administrativa hierárquica. O Sr. Professor
Diogo Freitas do Amaral chama a atenção para este ponto.
Por fim, quanto à
alegação proferida pelo Município do Porto de que o presidente da Câmara é o
órgão executivo singular do município, o douto tribunal asseverou, e bem, face
à lei em vigor à data do ato impugnado (2005), o Presidente da Câmara não era,
como ainda não é, um órgão de iure do
município, sendo a Câmara Municipal o único órgão executivo referido na lei e,
por sua vez constituído por um presidente e por vereadores. Deve-se, pois,
reconhecer que são atribuídas competências ao Presidente da Câmara,
nomeadamente as executivas, e que estas têm vindo a aumentar substancialmente,
mas isso não lhe atribui, só por si, a qualificação de órgão de iure e em
nada altera a sua competência disciplinar, que continua a ser apenas a prevista
no artº18º, nº4 do Estatuto Disciplinar. Mais uma vez, apela-se ao
facto de que o Município, alicerçado na denominada Administração Pública
autónoma, ter o dever jurídico de respeitar o princípio da legalidade exigido.
Fábio Alexandre Santos
Fernandes (nº58486), turma 2ºB, subturma 11
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Bibliografia recorrida:
AMARAL, FREITAS, Curso de
Direito Administrativo, Volume I, Almedina Editora, 2015
Apontamentos de aulas
teóricas de Direito Administrativo do Sr. Professor Regente Vasco Pereira da
Silva
MATOS, ANDRE; SOUSA,
MARCELO, Direito Administrativo Geral, TOMO I, Introdução e Princípios
Fundamentais, Editora Dom Quixote, 2008
OTERO, PAULO, Conceito e
fundamento da hierarquia administrativa, 1992, Editora Coimbra
CAETANO, MARCELLO, Manual
de direito administrativo, 9ºediçao, 1972, Almedina Editora
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