DELEGAÇÃO DE PODERES
A "desconcentração de competências"
nas palavras do Prof.º Diogo Freitas do Amaral define-se como:" O sistema
em que o poder decisório se reparte entre o superior e um ou vários órgãos
subalternos, os quais, todavia, permanecem, em regra, sujeitos à direcção e á
supervisão daquele". A desconcentração pode assumir duas formas, ela
poderá ser originária ou derivada. Será originária quando for a própria lei que
vai desconcentrar os poderes. Por outro lado, fala-se em desconcentração
derivada, quando seja permitido a um órgão descentralizar os seus
poderes/funções a um outro órgão. Exemplo concreto da desconcentração derivada
é a delegação de poderes. O conceito de delegação de poderes é um conceito clássico.
É o acto pelo qual um órgão da administração normalmente competente para
decidir em determinada matéria permite, de acordo com a lei, que outro órgão ou
agente pratiquem actos administrativos nessa mesma matéria. (art.44º/1 CPA).
A delegação
de poderes (ou de competência) é o ato pelo qual o órgão de uma pessoa
coletiva envolvida no exercício de uma atividade administrativa pública,
normalmente competente em determinada matéria e devidamente habilitado por lei,
possibilita que outro órgão ou agente pratiquem atos administrativos sobre a
mesma matéria.
João Caupers
A delegação de poderes é o ato pelo qual um
órgão da Administração, normalmente competente para decidir em determinada
matéria permite, de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratiquem atos
administrativos sobre a mesma matéria (art. º44º nº1 CPA).
Diogo Freitas do Amaral
A
delegação de poderes exige a verificação de três requisitos:
Em primeiro lugar, é necessária uma
regra atributiva de competência, a lei
de habilitação.
Esta é
uma necessidade uma vez que a competência é irrenunciável e inalienável. Desta
forma, só pode haver delegação de poderes com base na lei: Segundo o artigo
111.º, n.º 2 da CRP, a delegação de poderes é limitada aos «termos previstos na Constituição e na lei». Neste seguimento, o
artigo 44.º do CPA vem a proteger a figura da delegação de poderes.
Em segundo lugar, é necessária a
existência de dois órgãos da mesma pessoa coletiva pública: o delegante e o delegado.
O
delegante é o órgão normalmente competente e o órgão que pode delegar, enquanto
que o delegado é o órgão ou agente eventualmente competente, em que se possa
delegar.
Por último, em relação a este último elemento, há uma
divergência doutrinária entre os professores João Caupers e Diogo Freitas do
Amaral.
João Caupers entende que o terceiro requisito
da delegação de poderes é a relevância da vontade do delegante.
Já
Freitas do Amaral entende que é necessária a prática do ato de delegação
propriamente dito. Isto corresponde ao ato pelo qual o delegante concretiza a delegação
dos seus poderes no delegado, permitindo-lhe a prática de certos atos na
matéria sobre a qual é normalmente competente.
Entendo que a doutrina mais correta será a
última apresentada, uma vez que a figura da delegação de poderes não teria
sentido se não resultasse na sua concretização.
Há
certas figuras que, apesar de terem um âmbito semelhante, não podem ser
confundidas com a delegação de poderes, porém, não nos alongaremos muito neste
ponto. Entre elas destacam-se: a
transferência legal de competências; a concessão; a delegação de serviços
públicos; substituição; delegação de assinatura; delegação tácita; entre
outras.
Com
isso, prof. Marcelo Rebelo de Sousa esclarece que a delegação de poderes é uma
figura parecida com outras, mais ou menos próximas, mas que não deve ser
confundida com elas:
a) Transferência
legal de competências: esta quando ocorre, consubstancia uma forma de
desconcentração originária, que se produz ope legis, pelo contrário da
delegação de poderes é uma desconcentração derivada, resultante de um acto do
delegante. Por outro lado, a transferência legal de competências é definitiva,
enquanto a delegação de poderes é precária, pois é livremente revogável pelo
delegante.
b) Concessão: a concessão
em Direito Administrativo, tem de semelhante com a delegação de poderes o de
ser um acto translativo, e de duração em regra limitada. Mas difere dela na
medida em que por destinatário, em regra, uma entidade privada, ao passo que a
delegação de poderes é dada a um órgão ou agente da Administração. Além disso,
a concessão destina-se a entregar a empresas o exercício de uma actividade
económica lucrativa, que será gerida por conta e risco do concessionário
enquanto na delegação de poderes o delegado passa a exercer uma competência
puramente administrativa;
c) Delegação
de serviços públicos: também esta figura tem em vista transferir para
entidades particulares, embora aqui sem fins lucrativos, a gestão global de um
serviço público de carácter social ou cultural. Não é esse o objectivo nem o
alcance da delegação de poderes;
d) Representação: os actos
que o representante pratica qua tale pratica-os em nome do representado, e os
respectivos efeitos jurídicos vão-se produzir na esfera jurídica deste;
e) Substituição: em Direito
Público, dá-se a substituição quando a lei permite que uma entidade exerça
poderes ou pratique actos que pertencem à esfera jurídica própria de uma
entidade distinta, de forma a que as consequências jurídicas do acto recaiam na
esfera do substituído. A substituição dá-se quando o substituído não quer
cumprir os seus deveres funcionais: tal pressuposto não ocorre na delegação de
poderes, presente no art. 43º CPA
f)
Suplência:
quando o titular de um órgão administrativo não pode exercer o seu cargo, por
“ausência, falta ou impedimento”, ou por vagatura do cargo, a lei manda que as
respectivas funções sejam asseguradas, transitoriamente por um suplente. Na
suplência há um órgão, que passa a ter novo titular, ainda que provisório. O
Código do Procedimento Administrativo também chama a estes casos de suplência substituição
(mal) e regula-os no art. 42º CPA;
g) Delegação
de assinatura: por vezes a lei permite que certos órgãos da
Administração incumbam um funcionário subalterno de assinar a correspondência
expedida em nome daqueles, a fim de os aliviar do excesso de trabalho não
criativo que de outra maneira os sobrecarregaria;
h) Delegação
tácita: por
vezes, a lei, depois de definir a competência de um certo órgão, A, determina
que essa competência, ou parte dela, se considerará delegada noutro órgão, B,
se e enquanto o primeiro, A, nada disser em contrário.
Competência e delegação de poderes:
O acórdão
em analise é o Acórdão do Supremo
Tribunal Administrativo, de 14/12/2011, processo 0544/10. Este acórdão
evidencia questões de grande relevância no estudo do Direito Administrativo,
particularmente matéria relativa a competência dos órgãos estaduais e à
delegação de poderes.
Importa, em primeiro lugar, apresentar a
situação em causa para posteriormente comentar e avaliar a decisão proferida
pelo Supremo Tribunal Administrativo (STA). O litígio em questão resulta da
instauração de um processo disciplinar a um Professor profissionalizado do 1º
Ciclo do Ensino Básico, ao qual foi aplicada a pena de demissão pelo Secretário
de Estado Adjunto e da Educação, por se ter ausentado do serviço sem justificar
as faltas. O autor imputou ao ato impugnado o vício de incompetência do seu
autor, por entender que a Ministra da Educação não podia delegar a competência
para aplicar penas expulsivas no Secretário de Estado Adjunto e da Educação, e
por considerar que o despacho de delegação não cumpriu com os requisitos do
art. 37º/1 do Código de Procedimento Administrativo (CPA), que encontram
cabimento no art. 47º/1 do CPA atual, uma vez que não especificou os poderes
que são delegados nem os atos que o delegado pode praticar.
O tribunal da primeira instância determinou a
validade do ato, tendo o autor interposto recurso para o Tribunal Central
Administrativo Norte (TCA Norte), que veio a conceder provimento ao recurso,
revogar a decisão do tribunal de primeira instância e a anular o ato impugnado,
alegando que o ato era de competência exclusiva da Ministra da Educação e que o
Secretário de Estado Adjunto e da Educação não tinha competência para aplicar
penas disciplinares. Com isso, o Ministério da Educação vem interpor recurso desta
decisão e o STA concede provimento a este recurso. Para averiguar a sensatez
desta decisão, critico os principais argumentos utilizados por ambas as partes
para justificar a sua posição e os critérios que orientaram a decisão do TCA
Norte e do STA.
Juízo
do TCA Norte
A decisão do tribunal de segunda instância
foi favorável ao autor, ao considerar improcedente a ação administrativa do
tribunal de primeira instância e ao revogá-la. O tribunal fundamentou a sua
resolução invocando um vício de incompetência do autor do ato. O vício de
incompetência do ato resultava do facto de a competência conferida à Ministra
da Saúde no art. 116º/3 do Estatuto da Carreira Docente (ECD) consistir numa
competência exclusiva da Ministra da Saúde e do facto de o Secretário de Estado
Adjunto não ter competência própria nem a lei habilitante lhe conferir
competência para aplicar penas disciplinares. Consequentemente, o ato foi
executado por um órgão incompetente.
Juízo do STA, baseado nas alegações do
Ministério da Educação
Da perspetiva do Ministério da Educação, o
órgão autor do ato impugnado tinha competência, logo o acórdão do TCA Norte não
se deveria manter. As principais alegações são a que afirma que a competência
atribuída no art. 116º/3 ECD era garantidamente competência própria e exclusiva
da Ministra da Saúde, a afirmação de que mesmo sendo exclusiva a competência da
Ministra da Educação tal não significada que se tratasse de um poder
indelegável, e a prova de que a Ministra da Educação delegou evidentemente
competências suas e não da IGE, como parece entender o acórdão recorrido.
Passamos a desenvolver estes três fundamentos.
Em primeiro lugar, o conceito de competência
exclusiva consiste num poder conferido a um órgão, com exclusão dos demais
órgãos da hierarquia, sendo em regra atribuído ao órgão mais elevado da
hierarquia da pessoa coletiva. Uma vez que o Ministro da Educação é o órgão
mais elevado da hierarquia e uma vez que o art. 116º/3 ECD lhe confere
expressamente a competência para aplicar penas expulsivas, a Ministra da
Educação tem competência própria e exclusiva nesta matéria
Seguidamente se afirma que a exclusividade da
competência não determina se esta pode ou não ser delegada, uma vez que, de
acordo com o entendimento do Prof. Freitas do Amaral, a delegação de poderes
não implica a transferência da titularidade da competência, que é inalienável e
irrenunciável (art. 36º/1 do atual CPA), mas do seu exercício, podendo
efetuar-se a delegação de poderes (art. 35º/1 do antigo CPA e 36º/2 e 44º/1 do
atual CPA). Neste caso, afirma-se que o ato foi praticado ao abrigo de uma
delegação de poderes permitida pela Lei orgânica do XVII Governo Constitucional
(art. 9º do DL n.º 79/2005). Por estes motivos, a Ministra da Saúde podia
delegar a sua competência no Secretário de Estado Adjunto.
Por último, o acórdão recorrido considerou
que a delegação era insuficiente porque “não era da atribuição da Inspeção
Geral de Educação (IGE) a aplicação de penas disciplinares”, parecendo aqui
alegar que a lei habilitante é a lei orgânica da IGE, o que não faz qualquer
sentido, uma vez que a Ministra da Educação só pode delegar as suas próprias
competências, entre as quais a do art. 9º/1 da Lei n.º 79/2005. Além do mais, o
facto de uma delegação ser efetuada de um modo amplo implica apenas que foi
delegada uma quantidade grande de poderes, e o facto de ser genérica somente
significa que foi concedida a permissão para praticar vários atos, o que não
afeta a validade da delegação. Uma vez que foram enumerados explicitamente os
poderes delegados, não se encontram preenchidos os requisitos para a invalidade
do ato (art. 47º do atual CPA).
Assim, considero que a aplicação de sanções
disciplinares é, muito provavelmente, um assunto que diz respeito às
atribuições da IGE, isto dito com orientação no Decreto Regulamentar n.º
15/2012 de 27 de janeiro, posterior à resolução do STA, este que regula o
funcionamento da Inspeção-Geral da Educação e Ciência e que resulta da fusão da
anterior Inspeção-Geral da Educação e Inspeção-Geral do Ministério da Ciência,
Tecnologia e Ensino Superior. Ainda no art. 2º/2 f) do decreto postula-se que a
Inspeção-Geral da Educação e da Ciência prossegue a atribuição de: “assegurar a
ação disciplinar e os procedimentos de contra -ordenação, previstos na lei,
nomeadamente, através da respetiva instrução”. Este preceito garante que a
aplicação de sanções é do interesse da sua atividade. Uma vez que a Ministra da
Educação delega ao Secretário de Estado Adjunto e da Educação o poder de
decidir de assuntos relativos à Inspeção Geral da Educação, parece lógico que
este possa aplicar uma sanção a um Professor de Ensino Básico.
Em suma, a aplicação da pena de demissão ao
autor por parte do Secretário de Estado Adjunto e da Educação é válida, uma vez
que este órgão tinha poderes delegados formalmente para a prática deste ato
pela Ministra da Educação, por força do art. 9º do DL n.º 79/2005. Por sua vez,
a Ministra da Educação tinha competência para praticar o ato que delegou (art.
116/3 ECD).
Nhara Almada nº59090
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