Acórdão N.º 02/04 de 04-02-2004 STA – Os Princípios Constitucionais da Administração Pública e o Concurso Público

A Atividade Administrativa pauta-se por uma atuação “pela realização do interesse público”. O acórdão em discussão pretende, em conjunto com uma análise extensiva dos princípios constitucionais da administração pública, analisar o regime de concurso público que apresenta em matéria de facto. 

Prosseguindo um estudo mais detalhado, verifica-se que “A”, o recorrente, era candidato ao concurso público para a empreitada de obras públicas: “Adaptação do Quartel do Trem a Instalação da Escola Superior Agrária de Elvas”. Interpôs, então, um recurso, em primeiro lugar, no Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, pedindo a anulação do despacho emanado pelo Presidente do Instituto Politécnico de Portalegre, de 16/7/2002, que decidiu “promover a anulação e consequente não continuidade do procedimento tendente à adjudicação do procedimento de concurso publicado”. Em matéria de alegações, o recorrente afirmava que havia falta de fundamentação em despacho; a violação do artigo 107º do DL n.º 59/99, de 2/3 (“Não adjudicação e interrupção do concurso”); e a violação dos princípios da legalidade, concorrência, igualdade e boa fé. Ora, por sentença de 7/10/2003, foi negado provimento ao recurso. Foi neste seguimento que o recorrente agravou o recurso para o Supremo Tribunal Administrativo (doravante STA). As suas alegações foram agravadas invocando que, para além dos princípios anteriormente referidos, seriam igualmente violados os princípios da transparência e da imparcialidade. Perante tal, a Autoridade Recorrida não contra-alegou. 

Em última análise, importa referir que o ato impugnado consistiu na anulação do procedimento referente ao concurso público de abertura de propostas e que tal decisão foi justificada por duas razões: em primeiro lugar, porque este ato público tinha um vício formal determinante da sua anulabilidade – a violação do disposto no artigo 85º do DL 59/99 de 2/3, relativo à ausência do Sr. Procurador Geral da República ou de seu representante; em segundo lugar, porque a entidade recorrida, tinha diretivas emanadas do Governo da altura, em matéria de contenção das despesas públicas, e por isso, o cumprimento dessa recomendação impunha o abandono da projetada obra. É nesta ordem de ideias em que a fundamentação do despacho de anulação emanada pelo Presidente do Instituto Politécnico de Portalegre se baseia. E, por isso, o STA considera que em matéria de fundamentação, a recorrente não tem razão na sua conclusão, logo que o despacho estava suficientemente fundamentado. As diretivas do Governo eram desnecessárias de identificar, porque a recorrente poderia requerer a sua identificação, ao abrigo do direito à informação, consagrado nos artigos 61º e seguintes do Código de Procedimento Administrativo (doravante CPA) de 1991, correspondentes aos artigos 82º e seguintes do CPA atualizado (2015). 

Resolvida esta alegação, o Tribunal analisa a questão da adjudicação em matéria de concurso público, analisando a sua base legal na altura: o artigo 107º do referido DL 59/99. A partir daqui nenhum desses requisitos verificava que a prolação do despacho recorrido era ilegal. No entanto, é apresentado como controversa, em sede de Supremo Tribunal a questão de se saber se, depois de lançado um concurso público e estando-se em fase de adjudicação, o mesmo pode ser anulado com fundamento de que essa anulação é a melhor forma de defender o interesse público. 

Não concretizando a parte relativa à não adjudicação em matéria de concurso público, até pela própria controvérsia do tema, passaremos à elucidação da matéria relativa aos princípios constitucionais, que parecem servir melhor o âmbito de estudo deste 1º Semestre. 

Emerge então o princípio da prossecução do Interesse Público, o “princípio motor da Administração Pública”, como afirma o Professor Diogo Freitas do Amaral. A prossecução do Interesse Público é o único fim da Administração Pública. Este princípio encontra-se consagrado no artigo 266º da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP) e no artigo 4º do CPA. 

No entanto, para que haja uma correta aplicação deste principio, a Administração Pública tem igualmente que estar sujeita a determinados critérios, que naturalmente dão origem a outros princípios vinculativos à prossecução. São eles o princípio da legalidade, que pretende que a Administração obedeça à lei, e o principio do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, que obriga a Administração a não violar as situações juridicamente protegidas dos particulares. No entanto, dentro destes limites de ação, a Administração Pública é algumas vezes investida pela lei por um espaço de “autonomia” que corresponde àquilo que se denomina de poder discricionário. Para tal, analise-se o artigo 266º, número 2, que afirma que este poder deve ser exercido segundo os princípios: da igualdade, proporcionalidade, justiça, imparcialidade e boa fé. 

Para entendimento deste acórdão, selecionei como fulcrais para estudo, o princípio da prossecução do interesse públicoe inevitavelmente o princípio da legalidade(se bem que, indiretamente, todos os princípios enumerados supraestão sempre relacionados).  São estas vertentes que a anulação do concurso público vai analisar. 

Sendo o princípio basilar da Administração Pública, comecemos pelo princípio da prossecução do interesse público. Numa primeira concretização, pode definir-se “interesse público” como a tradução da exigência da satisfação das necessidades coletivas. Este conceito está, no entanto, revestido de um grande grau de indeterminação, pelo que a Administração “goza de uma dupla margem de livre decisão quanto ao modus faciendida sua prossecução”, como afirmam os professores Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos. No entanto, e interrelacionado com o princípio da legalidade, e de forma a tornar obrigatória a prossecução do interesse público pela Administração, é a lei que define os interesses públicos a seu cargo, ou seja, não pode ser a própria Administração a defini-los, salvo se a lei a habilitar para tal. É igualmente neste sentido que surge o dever jurídico de boa administração, ou seja, o dever de prosseguir os interesses públicos legalmente definidos da melhor maneira possível e que está, portanto, dentro da esfera do mérito de atuação administrativa. Está consagrado na alínea c) do artigo 81º da CRP para o setor público empresarial, mas o artigo 5º do CPA (2015) estende-o a toda a atividade da Administração Pública. 

Estando tal já determinado, a prossecução do interesse público não pode existir de forma arbitrária. Por isso, tem de fazê-lo segundo um conjunto de regras e princípios. É neste sentido que se estuda o principio da legalidade: a prossecução do interesse público em obediência à lei (artigo 3º CPA). Como é também verificável no artigo 266º, n. º2 da CRP, “os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei (...)”. É a interpretação de forma positiva deste princípio, que contrasta com a interpretação negativa dada anteriormente, nomeadamente pelo professor Marcello Caetano. Refere o professor Freitas do Amaral que, na conceção mais recente, a lei não é apenas um limite à atuação da Administração, mas também o fundamento da ação administrativa. Diz o professor que é então obrigatória a subordinação da Administração Pública a todo o bloco legal (Hauriou): a Constituição; a lei ordinária; o regulamento; os direitos resultantes de contrato administrativo e de Direito privado ou de ato administrativo constitutivo de direitos e os princípios gerais de Direito, bem como o Direito Internacional que vigore na ordem interna. A violação de qualquer destas normas ou atos enumerados implicam o desvalor de ilegalidade. 

Existem, contudo, exceções ao princípio da legalidade. É neste sentido que entra a discricionariedade da Administração Pública. Embora não seja considerado uma exceção a este princípio, configura sim um “modo especial de configuração da legalidade administrativa”, segundo o Sr. Professor Diogo Freitas do Amaral. Pretende-se com isto dizer que só há poderes discricionários onde a lei os considere como tais. 

E para serem considerados, há sempre dois critérios que são sempre definidos por lei – a competência e o fim. 

Findo este estudo, embora resumido, dos princípios referenciados no acórdão em causa, resta apenas referir que o Tribunal, ainda que em sede de controvérsia, sentenciou que a Recorrente não tinha razão nas suas conclusões. Sendo assim, a Autoridade Recorrida, verificando os vícios de ilegalidade do concurso, e considerando as recomendações governamentais de contenção nas despesas públicas, ponderou a inexistência de condições para não prosseguir com o concurso e, consequentemente, se decidisse pela sua anulação. O tribunal considerou que ao agir de tal forma, a Autoridade Recorrida não cometeu nenhuma ilegalidade nem violou nenhum dos princípios invocados pela Recorrente. Pelo princípio da legalidade, não havia nenhuma norma que proibisse essa anulação do despacho, admitindo-se inclusivamente que por vias do art. 57º do DL 55/99, havia cobertura para a execução da obra ser definitivamente adiada, por vias das “dificuldades financeiras”. Também pelo principio da prossecução do interesse público, exatamente porque este exigia essa anulação: a fundamentação do recurso, segundo as diretivas do Governo, referentes à contenção das despesas públicas. 

Em suma, as conclusões da recorrente não foram aceites, sendo que o Tribunal negou o provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida do tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra. 

Webgrafia:

Acórdão N.º 02/04 de 04-02-2004 STA: http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/87e3d1c8b2774c5f80256e39003da8a8?OpenDocument&ExpandSection=1&Highlight=0,princ%C3%ADpio,da,imparcialidade#_Section1

Bibliografia:

AMARAL, Diogo Freitas do; Curso de Direito Administrativo, Vol II, Almedina, 2ª edição, Coimbra, 2011

SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de; Direito Administrativo Geral- Introdução e princípios fundamentais, Tomo I, D. Quixote, 3ª edição reimpressão, 2016

Rita Madaleno e Atalaia

Nº Aluna: 58175