Breve exposição do
acórdão
O presente trabalho
tem como objeto o acórdão do STA, datado a 27/05/2009 e cujo número do processo
é 0182/09. O objetivo consiste em analisar o mesmo tendo em conta as matérias
em questão e finalizar com uma tomada de opinião acerca da decisão final.
O acórdão em questão tem em si subjacente a
matéria relativa aos poderes de superintendência e tutela, ambos lecionados na
disciplina de Direito Administrativo l, e também uma das formas de organização
da administração, a administração indireta. No presente acórdão estamos perante
uma situação onde um médico (identificado por A) interpõe um recurso
relativo a um despacho da ministra da saúde, que negava provimento ao recurso
hierárquico interposto de um despacho do Inspetor- Geral de saúde, que
determinava que o médico tinha que repor a quantia de 7.998.509.00 Escudos no
âmbito de um acordo de prestação funcional na sua área especifica, a área da gastroenterologia.
Por outras palavras, o tribunal considerou o caso de um médico especializado em
gastrenterologia, que, dentro do seu horário de trabalho no Hospital em
questão, efetuou exames da sua especialidade- endoscopias e outros- vindo a ser
remunerado tanto pelas atividades públicas como privadas de modo incorreto. Inicialmente
foi punido com a sanção de inatividade por 90 dias, com suspensão durante 2
anos, e obrigado a repor a quantia referente ao custo dos referidos exames.
Porém, a sanção foi diminuída e passou apenas a ter que repor o dinheiro em
causa. O médico alega que a permissão para as atividades privadas se reportava
ao período posterior ao fim do seu horário de trabalho, pelo que estas seriam
licitas e deveriam ser remuneradas.
Considerações sobre a
matéria em causa
O presente acórdão
tem subjacente um caso de administração indireta do Estado. De acordo com o
professor FREITAS DO AMARAL, existe dentro do Estado determinados serviços que
desempenham as suas funções com autonomia, não dependendo diretamente das
ordens do Governo uma vez que têm os seus próprios órgãos de direção e de
gestão- é o caso da administração interna.
De acordo com
o art. 199º alínea d) da CRP, o governo apenas exerce poderes de
superintendência e tutela sobre este tipo de administração, não podendo exercer
poderes de direção, supervisão e de disciplina, tal como faz nos casos de
administração direta. O que são poderes de superintendência? Segundo o
professor JOÃO CAUPERS, os poderes de superintendência conferem a um órgão os
poderes de definir os objetivos e orientar a atuação dos órgãos da outra pessoa
coletiva. Isto é, não pode fixar os modos como devem ser cumpridos os
objetivos, mas sim estipular apenas os fins que devem ser atingidos. Deste
modo, e ao contrário do que acontece nas relações de hierarquia, os
instrumentos típicos usados são as diretivas e não as ordens ou as instruções.
Em relação à
tutela, o professor JOÃO CAUPERS indica que “os atos praticados pelos órgãos da
pessoa tutelada encontram-se sujeitos à interferência de um órgão da entidade
tutelar, com o propósito de assegurar a legalidade ou o mérito daqueles”.
Quanto ao objeto, a tutela divide-se em tutela de legalidade e tutela de mérito.
Ora, outra
questão que surge é o porquê da existência da administração indireta. A
resposta incide sobre uma questão de eficiência de modo a ser mais facilmente
prosseguido o interesse publico. No estado liberal, o Estado tinha apenas a seu
cargo mínimos poderes que se convertiam a questões de defesa e segurança
jurídica(?). No entanto, e na época em que nos encontramos, o aumento
exponencial de funções por parte do estado leva a que tenha que existir uma
especialização de certos órgãos ou pessoas coletivas de modo a auxilia-lo na
prossecução do interesse publico. Como tal, são necessários fenómenos de descentralização
(criação de pessoas coletivas com diferentes meios e poderes) e desconcentração
(transferência de poderes entre órgãos da mesma pessoa coletiva).
Relativamente
ao tipo de pessoa coletiva em causa, estamos perante uma E.P.E, que são pessoas
coletivas publicas sob a forma de empresa.
Existe, no caso concreto, a intervenção de
outra pessoa coletiva e, mais precisamente, do seu órgão principal- o governo.
O governo é constituído por ministros, secretários de estado, entre outros. A
Ministra da Saúde dirige o Ministério da Saúde (artigo 201º/2, alínea a), CRP).
A Inspeção-Geral dos Serviços e Saúde (IGSS) é um órgão do ministério da saúde.
Dentro destes órgãos existe uma relação de hierarquia e, dada essa relação, a
Ministra da Saúde pode exercer os tais poderes de direção, supervisão e
disciplina sobre o Inspetor-Geral.
Fundamentos
apresentados pelo recorrente
Alguns dos muitos fundamentos
dados pelo recorrente quanto ao caso concreto são:
- Apenas os Órgãos de Gestão
daquele Hospital têm competência
para determinar a reposição de quaisquer quantias e, como tal, essa competência
não cabe ao Inspetor-Geral de saúde ou ao Ministro respetivo, sendo que nenhum
podia “condenar” o recorrente a pagar- ao fazê-lo, o despacho ficou ferido do vício
de incompetência;
- Todos os exames que tinha que realizar,
de modo a cumprir o acordo, foram feitos e trouxe assim benefícios para os
utentes e para a organização hospitalar;
- O horário em que os exames foram
realizados era totalmente irrelevante, uma vez que era do recorrente a responsabilidade
da gestão do horário. Para além disso, tudo foi feito com transparência e o
horário era do conhecimento dos órgãos de gestão e dos funcionários;
-Se uma das entidades
contratantes permite à outra a alteração das condições de prestação dos
serviços acordados - como se mostra ter acontecido no caso concreto - não pode
depois vir invocar esse facto para se eximir ao pagamento da contraprestação
acordada, podendo, caso contrario, estar presente uma situação de abuso de direito;
-O despacho recorrido viola
também o princípio da legalidade estabelecido no art°. 3°. do CPA, dado que não
qualquer norma de direito público ou privado que justifique a ordenada
reposição, padecendo do vício de
violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito;
-O despacho recorrido sempre
viola os princípios da desburocratização e da eficiência estabelecidos no art°.
10º, do CPA, o que sempre determinaria a sua anulação.
A Ministra da Saúde
contra-alegou. Dentro dos muitos argumentos utilizados, temos que:
- A reposição das quantias
devidas foi apurada em sede de procedimento disciplinar pela Inspeção-Geral dos
Serviços de Saúde que é um órgão central do Ministério da Saúde. A competência do Inspetor-Geral de saúde não
colide com as competências do Conselho de Administração do Hospital;
-Apurada a infração disciplinar praticada pelo Recorrente, decorre dessa
conduta infratória a obrigação da reposição das quantias indevidamente
recebidas;
-A entidade decisora do processo
disciplinar tem competência
estabelecida por lei para ordenar a reposição;
-O Ministro da Saúde tem poderes de superintendência e tutela
sobre os órgãos de administração dos hospitais e, como tal, compete-lhe “ordenar
inspeções e inquéritos ao funcionamento dos hospitais”. Neste caso, a decisão
de reposição foi tomada em sede de processo disciplinar, e, nessa medida, era
ao órgão competente para decidir disciplinarmente que competia tomá-la;
- Mesmo que os exames tenham sido
feitos, que os utentes não tenham sido prejudicados e que a lista de espera
tenha diminuído, tal era, precisamente, a finalidade do acordo entre o hospital
Distrital e o recorrente;
- Tais exames, ou a sua maioria,
foram efetuados durante o horário de trabalho do recorrente, com recurso ao
pessoal de apoio antes e depois da atualização do acordo;
- Durante o horário normal de
trabalho o recorrente cobrou indevidamente honorários pelos exames efetuados e o
Hospital ficou lesado no montante cobrado por esses exames como se tivessem
sido efetuados no regime de clínica privada.
A Magistrada do Ministério
Público junto do Tribunal emitiu o seguinte parecer:
Em relação ao vicio de incompetência, afirma que o
recorrente não tem razão porque o Ministro da Saúde detinha poderes de
superintendência e tutela sobre os hospitais competindo-lhe, assim, ordenar
inspeções e inquéritos ao respetivo funcionamento.
Sendo a
Inspeção-Geral da Saúde um serviço central do Ministério da Saúde, desta
determinação de reposição cabia recurso hierárquico para o respetivo Ministro,
o que de facto aconteceu, tendo sido proferido o ato impugnado. Conclui-se,
assim, que quer o ato hierarquicamente recorrido, quer o ato impugnado, foram
proferidos pelas entidades competentes
para o efeito.
A questão do vício de falta de fundamentação. O
recorrente que quer do despacho do Inspetor-Geral que “condenou” o recorrente a
repor as quantias em causa nos presentes autos, quer das informações e
pareceres que lhe serviram de suporte, não existem quaisquer fundamentos de
fato e de direito para que aquela reposição tenha sido ordenada. Contudo, não
se passa tudo assim. O despacho do Inspetor-Geral contém uma fundamentação por
remissão, dando a sua concordância ao relatório final e à informação que o
antecedeu.
Relativamente
à questão do vicio de violação de lei por erro nos pressupostos, existe razão
da parte do recorrente. Os atos médicos a que este se obrigara, nos termos do acordo,
foram de facto realizados, não constando que tal ocorresse em detrimento do
atendimento aos doentes do Hospital. Ora, tendo o Hospital sido pago pela
Sub-Região de Saúde de Vila Real pelos exames efetuados, ao abrigo do Protocolo
celebrado entre eles, não se vê como poderá considerar-se indevido o pagamento
do montante em causa ao ora recorrente.
Decisão do tribunal
O tribunal
considerou que o conflito em causa resulta, assim, de se permitir o
desenvolvimento de atividades privadas no mesmo espaço físico onde se presta o
serviço público.
Não obstante a
personalidade jurídica conferida pela lei aos hospitais públicos, contando
estes também com autonomia administrativa e financeira, ao Ministro da Saúde
são conferidos poderes de superintendência e tutela, podendo este ordenar
inspeções e inquéritos ao seu funcionamento. Destes mesmos poderes decorre
também que, detetadas irregularidades no âmbito desses procedimentos inspetivos,
é-lhe possível desencadear os correspondentes procedimentos disciplinares
cabendo-lhe, igualmente, impor a sanção final.
A Inspeção
Geral dos Serviços de Saúde, órgão central do Ministério da Saúde, é "um
órgão fiscalizador e disciplinar" (n.º 2) que exerce a sua ação "em
todos os serviços e estabelecimentos dependentes do MS ou sujeitos à sua
tutela", competindo ao respetivo Inspector-Geral aplicar a sanção
disciplinar.
Relativamente
à falta de fundamentação defendida pelo recorrente, tudo se traduz no
entendimento da Administração de que durante um determinado período de tempo o
recorrente, encontrando-se no exercício de funções públicas, exerceu atividades
privadas fazendo-se pagar por umas e por outras. O que o despacho do ministério
determinou foi tão só a devolução da quantia percebida respeitante à atividade
privada e pelo simples facto de ter sido exercida quando cumpria o seu horário
de trabalho como funcionário público. Segundo o entendimento do tribunal tudo
se encontra “muito claro e congruente”.
O tribunal
ressalva que estamos perante um funcionário público, um médico, a quem foi
permitido desenvolver atividade médica - justamente a mesma que efetuava como
funcionário - de carácter privado, no seu habitual local de trabalho enquanto
agente do Estado, mas fora do seu período normal de serviço. O
"Acordo" realizado entre o recorrente e a administração do hospital previa,
como não podia deixar de ser, a realização dos exames fora do período normal de
trabalho (cláusula 7.ª). Como o recorrente já recebia o seu vencimento como
funcionário público (correspondente ao exercício de funções durante esse
período) considera-se evidente que não podia ser remunerado por qualquer outro
serviço que executasse nesse lapso de tempo pois, por ele, já estava a ser
devidamente remunerado pelo Hospital.
Os exames
correspondentes à quantia cuja devolução se ordenou foram todos eles efetuados
em desrespeito com as regras do acordo.
Também não se
vê como pode a Administração ter incorrido na violação do princípio da boa fé
se apenas exigiu a devolução daquilo que foi indevidamente cobrado, por ter
sido já pago. Não ocorreu o enriquecimento da Administração nem qualquer
atuação sua constou de algum caso de abuso de direito.
Nos termos e com os fundamentos
expostos, acordam em negar provimento ao recurso, assim se confirmando a
sentença recorrida.
Tomada de posição
Perante todos
os fundamentos anteriormente explanados e mediante as provas dos mesmos, é percetível
que a decisão do tribunal seja considerada acertada. Neste caso, há que ser
tido em consideração que estamos perante uma instituição (Hospital E.P.E) que
faz parte da administração indireta do estado, onde vigoram não os poderes de
hierarquia entre superior e subordinado, mas sim poderes de tutela e
superintendência entre os funcionários e respetivos superiores. Neste tipo de
poderes, o superior não pode dar ordens ou instruções, mas sim diretivas,
estabelecendo os objetivos e deixando nas mãos da instituição os meios para os
alcançar.
A questão da
competência também dever ser provada, algo que se considera acessível uma vez
que as competências devem constar de documento legal e, como tal, este é
publicado e está ao alcance e conhecimento de todos os cidadãos. A questão da competência
considera-se complexa sendo que, de acordo com o nosso modelo organizativo e
tendo em conta que essas faculdades constam da lei, é possível, em certos
casos, delegar competências a outros órgãos. No caso concreto, de acordo com o Decreto-Lei
n.º 275/2007 é possível conhecer algumas das competências do inspetor geral que
relevam para o caso (art. 4º , alínea a) e h)).
Quanto ao último
argumento utilizado por A, referente a uma violação dos princípios de
desburocratização e eficiência, parece-nos que não tem qualquer fundamento.
Segundo o professor FREITAS DO AMARAL, “o princípio da desburocratização
significa que a Administração Pública deve ser organizada e deve funcionar em
termos de eficiência e de facilitação da vida aos particulares- eficiência na
forma de prosseguir os interesses públicos de carater geral, e facilitação da
vida aos particulares em tudo quanto a Administração tenha de lhes exigir ou
haja de lhes prestar”. Ora, no caso concreto não se entende onde o princípio
possa ter sido violado uma vez que a administração apenas exigiu que o
recorrente devolvesse aquilo que lhe foi pago indevidamente.
Relativamente
à conduta de A, é certo que não deve ser beneficiado por algo que não merece e
que lhe foi fornecido por engano, podendo invocar-se aqui um caso de tentativa
de enriquecimento sem causa, estudado na disciplina de Direito das Obrigações.
Bibliografia
FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de Direito Administrativo,
vol. I, 4º edição, Almedina, 2016
CAUPERS, João, Introdução ao Direito Administrativo, 10º
edição, Âncora edições
CAETANO, Marcello, Manual de Direito Administrativo, vol.
ll, Almedina
REBELO DE SOUSA, Marcelo e SALGADO DE MATOS, André, Direito
Administrativo Geral, Tomo ll, Dom Quixote
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