Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
(“STA”) de 20 de Abril de 2016
Processo nº 0824/15
Tema em
análise: Sujeição
da administração indirecta do estado tutela e superintendência do Governo;
actos praticados no exercício do poder de tutela e superintendência
I. O acto recorrido
Um antigo
membro do Conselho de Administração do Instituto Nacional da Aviação Civil (INAC), recorre para o STA do Acórdão que
rejeitou o recurso contencioso por si interposto do despacho de 19/03/2002 do
Secretário de Estado-Adjunto e dos Transportes (SEAT) exarado (proferido) sobre
o parecer do Inspector-geral de Obras Públicas, Transportes e Comunicações, por
entender aquele acórdão que o despacho de 19/03/2002 do SETA não é recorrível porque não visou
produzir efeitos jurídicos na situação individual e concreta do Recorrente
perante o INAC ou perante os cofres do estado, e não se apresenta como lesivo
da sua esfera jurídica sob qualquer forma.
II.Fundamentos do Recurso - alegações do Recorrente, Recorrido e do Ministério Público
I. O acto recorrido
Um antigo
membro do Conselho de Administração do Instituto Nacional da Aviação Civil (INAC), recorre para o STA do Acórdão que
rejeitou o recurso contencioso por si interposto do despacho de 19/03/2002 do
Secretário de Estado-Adjunto e dos Transportes (SEAT) exarado (proferido) sobre
o parecer do Inspector-geral de Obras Públicas, Transportes e Comunicações, por
entender aquele acórdão que o despacho de 19/03/2002 do SETA não é recorrível porque não visou
produzir efeitos jurídicos na situação individual e concreta do Recorrente
perante o INAC ou perante os cofres do estado, e não se apresenta como lesivo
da sua esfera jurídica sob qualquer forma.
II.Fundamentos do Recurso - alegações do Recorrente, Recorrido e do Ministério Público
- O Recorrente não se conformou com o Acórdão
que rejeitou o seu recurso, invocando que o mesmo fez uma aplicação incorreta quer
do disposto no Artº 120º do Código do Procedimento Administrativo (CPA) quer do
Artº 268º, nº 4 da Constituição, uma vez que o despacho recorrido é um
verdadeiro acto administrativo (artº 120º do CPA), com eficácia externa, lesivo
dos direitos do recorrente e por isso mesmo recorrível contenciosamente e que,
mesmo que o despacho do Senhor SEAT se destinasse a outros órgão ou serviços da
administração (vertente interna) também define a situação jurídica do
particular afectando de forma grave os interesses e os direitos do recorrente
(vertente interna), enquanto particular.
- O Recorrido contra-alegou defendendo a
manutenção da decisão que determinou a rejeição do recurso interposto pelo
Recorrente.
- O
Ministério público pronunciou-se sobre a improcedência do presente recurso.
- O Recorrente não se conformou com o Acórdão que rejeitou o seu recurso, invocando que o mesmo fez uma aplicação incorreta quer do disposto no Artº 120º do Código do Procedimento Administrativo (CPA) quer do Artº 268º, nº 4 da Constituição, uma vez que o despacho recorrido é um verdadeiro acto administrativo (artº 120º do CPA), com eficácia externa, lesivo dos direitos do recorrente e por isso mesmo recorrível contenciosamente e que, mesmo que o despacho do Senhor SEAT se destinasse a outros órgão ou serviços da administração (vertente interna) também define a situação jurídica do particular afectando de forma grave os interesses e os direitos do recorrente (vertente interna), enquanto particular.
- O Recorrido contra-alegou defendendo a manutenção da decisão que determinou a rejeição do recurso interposto pelo Recorrente.
- O Ministério público pronunciou-se sobre a improcedência do presente recurso.
III. Decisão do STA
O acórdão do
STA nega provimento ao recurso apresentado, mantendo a decisão de rejeição do
recurso contencioso por entender não ter havido qualquer violação dos preceitos
legais invocados pelo Recorrente pelas seguintes razões:
a) O despacho de 19/03/2002 do SEAT não visou
definir, nem definiu, a situação jurídica do recorrente relativamente ao INAC
ou perante os cofres do Estado mas apenas concordou com as diversas recomendações
constantes do relatório efetuado pelo …, no âmbito da acção de inspecção que
foi feita ao INAC, designadamente, que “O Senhor Presidente do Conselho de Administração
do INAC (…) faça cumprir, com carácter de urgência, as propostas de e
recomendações contidas no mesmo", entre as quais consta a “recomendação de
assegurar que os serviços competentes do INAC diligenciem no sentido de
promoverem a reposição nos cofres do estado do montante do subsidio recebidos
pelos membros anteriores do Conselho de Administração do INAC”;
b) Estamos no
presente caso perante poderes de superintendência e de tutela constitucionalmente
conferidos ao Governo sobre a administração indirecta do estado, de que faz
parte o INAC. Os poderes de superintendência e de tutela, pela sua própria
natureza, não se exercem ou manifestam pela prática de atos com efeitos
jurídicos na situação dos particulares. Este poder governamental de
superintendência tem apenas como destinatário o órgão do INAC ao qual se dirige
e não a situação jurídica de um particular (ora recorrente).
c) O despacho
em causa reflete uma recomendação/diretiva emitida pelo Governo (SEAT) que pode
levar a que a entidade pública a ela destinada (no presente caso o INAC) emita
um acto administrativo. Mas será esse acto administrativo que definirá,
relativamente à Administração a situação do particular (ora Recorrente);
d) O acto
recorrido (despacho de 19/03/2002 do SEAT) não é uma ordem dada ao INAC mas
apenas de uma recomendação e por esse motivo não poderá ser incluída na esfera
jurídica do Recorrente, não o tem como destinatário nem como interessado.
e) O despacho de 19/03/2002 do SETA não é
recorrível porque não visou produzir efeitos jurídicos na situação individual e
concreta do Recorrente perante o INAC ou perante os cofres do estado, e não se
apresenta como lesivo da sua esfera jurídica sob qualquer forma.
O acórdão do
STA nega provimento ao recurso apresentado, mantendo a decisão de rejeição do
recurso contencioso por entender não ter havido qualquer violação dos preceitos
legais invocados pelo Recorrente pelas seguintes razões:
a) O despacho de 19/03/2002 do SEAT não visou
definir, nem definiu, a situação jurídica do recorrente relativamente ao INAC
ou perante os cofres do Estado mas apenas concordou com as diversas recomendações
constantes do relatório efetuado pelo …, no âmbito da acção de inspecção que
foi feita ao INAC, designadamente, que “O Senhor Presidente do Conselho de Administração
do INAC (…) faça cumprir, com carácter de urgência, as propostas de e
recomendações contidas no mesmo", entre as quais consta a “recomendação de
assegurar que os serviços competentes do INAC diligenciem no sentido de
promoverem a reposição nos cofres do estado do montante do subsidio recebidos
pelos membros anteriores do Conselho de Administração do INAC”;
b) Estamos no
presente caso perante poderes de superintendência e de tutela constitucionalmente
conferidos ao Governo sobre a administração indirecta do estado, de que faz
parte o INAC. Os poderes de superintendência e de tutela, pela sua própria
natureza, não se exercem ou manifestam pela prática de atos com efeitos
jurídicos na situação dos particulares. Este poder governamental de
superintendência tem apenas como destinatário o órgão do INAC ao qual se dirige
e não a situação jurídica de um particular (ora recorrente).
c) O despacho
em causa reflete uma recomendação/diretiva emitida pelo Governo (SEAT) que pode
levar a que a entidade pública a ela destinada (no presente caso o INAC) emita
um acto administrativo. Mas será esse acto administrativo que definirá,
relativamente à Administração a situação do particular (ora Recorrente);
d) O acto
recorrido (despacho de 19/03/2002 do SEAT) não é uma ordem dada ao INAC mas
apenas de uma recomendação e por esse motivo não poderá ser incluída na esfera
jurídica do Recorrente, não o tem como destinatário nem como interessado.
e) O despacho de 19/03/2002 do SETA não é
recorrível porque não visou produzir efeitos jurídicos na situação individual e
concreta do Recorrente perante o INAC ou perante os cofres do estado, e não se
apresenta como lesivo da sua esfera jurídica sob qualquer forma.
IV. Análise Critica
A
Administração indireta do Estado integra as entidades públicas, distintas da
pessoa coletiva “Estado”, dotadas de personalidade jurídica e autonomia
administrativa e financeira que desenvolvem uma atividade administrativa que
prossegue fins próprios do Estado.Trata-se de administração “do Estado” porque
se prosseguem fins próprios deste, e de “administração indireta” porque estes
fins são prosseguidos por pessoas coletivas distintas do Estado.
Esta administração compreende três tipos de entidades,
nomeadamente serviços personalizados, fundos personalizados e entidades
públicas empresariais.Os serviços personalizados são serviços públicos de
caráter administrativo, em que a lei atribui personalidade jurídica e autonomia
administrativa e financeira. São pessoas coletivas de natureza institucional
dotadas de personalidade jurídica e que prosseguem determinadas funções próprias
do Estado. As fundações públicas revestem-se de natureza de pessoa
coletiva pública, são patrimónios que visam a prossecução de fins públicos
especiais.
Por
último, as entidades públicas empresariais são, então, pessoas coletivas de
natureza empresarial, com fim lucrativo, que visam a prestação de bens ou
serviços de interesse público. Nestes casos outras entidades públicas estaduais
ou até mesmo o Estado detêm a totalidade do capital. O Instituto Nacional
de Aviação Civil (INAC), abordado no acórdão acima, é um instituto Público.
Como vimos, considera-se, então, uma pessoa coletiva pública dotada de
personalidade jurídica e pertencente a esta Administração Indireta do Estado,
sujeita à tutela e superintendência do Governo. Por poder de superintendência
entende-se o poder conferido ao Estado ou a outra pessoa coletiva pública de
definir os objetivos, como por exemplo estabelecer diretivas e recomendações, e
orientar a atuação das pessoas coletivas de fins singulares ou específicos
colocados por lei na sua dependência. O poder de tutela é então conjunto
de poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de outra
pessoa coletiva pública, com o objetivo de assegurar a legalidade e o mérito da
sua atuação. Este poder de tutela engloba o poder de legalidade e de
mérito (quanto ao fim), o poder de fiscalizar, de aprovar atos das entidades
tuteladas, poder de aplicar sanções por irregularidades e poder de revogar e
anular os atos das entidades tuteladas (quanto ao conteúdo).
Marta de Sousa Rodrigues Barradas - nº 58497
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