O presente acórdão resulta
da decisão proferida no âmbito do acórdão de 24-3-04, que por manifesta
ilegalidade, rejeitou o recurso do despacho de 19-3-02 do Secretário de
Estado-Adjunto dos Transportes, exarado sobre o parecer do Inspetor Geral de
Obras Públicas, Transportes e Comunicações, de 12-3-02.
Alega, entre o mais, a
recorrente que:
- O acórdão recorrido fez aplicação incorreta
do disposto no artigo 120.º do Código de Procedimento Administrativo e do
artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa;
- Integrou o Conselho de Administração do
INAC, assim o despacho do SEAT afeta os seus interesses e direitos, pois
pretendeu/determinou que fossem extraídos determinados efeitos da relação
jurídica que existiu entre ambos;
- O despacho recorrido é um verdadeiro ato
administrativo, artigo 120.º do Código de Processo Administrativo, com eficácia
externa, lesivo dos seus interesses, como tal recorrível contenciosamente
(artigo 268.º/4 da CRP).
Concluindo que deve ser revogado e
substituído por outro o acórdão que determinou a não apreciação do recurso
jurisdicional.
A entidade recorrida
contra-alegou pronunciando-se pela manutenção do decidido.
O Magistrado do Ministério
Público pronunciou-se pelo não provimento do recurso jurisdicional.
A matéria de facto
importante é a mesma que foi dada por provada no acórdão recorrido.
Perante a matéria de facto
assente e apreciando de direito foi referido que o acórdão recorrido rejeitou o
recurso contencioso interposto do despacho de 19-03-02.
O referido despacho, na
sequência de inspeção ao INAC, concordou com diversas recomendações formuladas
no correspondente relatório, designadamente a de que “O Senhor Presidente do
Conselho de Administração do INAC (…) faça cumprir, com carácter de urgência,
as propostas e recomendações contidas no mesmo.”, entre as quais que os
competentes serviços do INAC, diligenciem no sentido de promoverem a reposição
nos cofres do Estado do montante de subsídio percebidos pelos membros do
anterior CA do INAC.
Tal despacho não visou definir, nem definiu a situação
jurídica da recorrente, relativamente ao INAC ou perante os cofres do Estado.
Pelo que não assume alcance lesivo dos direitos ou interesses legítimos da
mesma, sendo, por isso, insuscetível de recurso contencioso.
O INAC, criado pelo DL
133/98, de 15 de Maio é um “Instituto Público dotado de personalidade jurídica,
autonomia administrativa e financeira e património próprio (…) sujeito a tutela
e superintendência do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da
Administração do Território” (art.º1/1).
O INAC é, pois, uma pessoa
coletiva, dotada de personalidade jurídica que lhe é conferida pelo diploma legal
criador e pelos próprios estatutos.
Assim, é um instituto público e integra a
Administração Estadual Indireta.
O Governo, sobre a
Administração Indireta, apenas exerce poderes de tutela e superintendência (art.º
199.º CRP), traduzindo-se na faculdade de emitir diretivas ou recomendações.
Diferente do poder de direção, típico da hierarquia, na Administração Estadual
Direta, traduzindo-se no poder de o superior hierárquico dar ordens. Assim, no
caso em apreço os poderes de superintendência e tutela, pela sua própria
natureza, não se exercem ou manifestam pela prática de atos com efeitos
jurídicos na situação dos particulares.
O ato contencioso impugnado
traduziu-se na concordância manifestada pelo seu autor, membro do Governo, com
a proposta anteriormente formulada em relatório de inspeção, no sentido de que
fossem feitos ao Presidente do CA do INAC diversas recomendações,
designadamente a de que os competentes serviços diligenciassem no sentido de
promoverem a reposição nos cofres do Estado do montante correspondente ao
subsídio de alimentação recebido pelos anteriores membros do mesmo CA.
Tal ato, ao concordar, que
fossem feitas aquelas recomendações, mais não é do que uma manifestação do
poder governamental de superintendência. Tendo apenas como destinatário o órgão
do INAC, não implicando qualquer definição da situação jurídica do particular,
pelo que não é lesivo dos direitos e interesses da recorrente. Desta forma foi
decidido negar provimento ao recurso, pois o acórdão recorrido decidiu
acertadamente ao concluir que “o ato impugnado não visou produzir efeitos
jurídicos na situação individual e concreta da recorrente perante o INAC ou
perante os cofres do Estado, não se apresenta como lesivo da sua esfera
jurídica. Por isso, irrecorrível (artigo 25.º da LPTA e 268.º/4 da CRP).
A temática vertida no
acórdão em análise relaciona-se com a Administração do Estado e as
consequências da mesma.
Na administração pública
indireta não compete ao Estado prosseguir os seus fins, mas sim a outras
entidades criadas por este para esse mesmo efeito. O professor Freitas do
Amaral define a Administração Estadual Indireta, de um ponto de vista
objetivo/material como “atividade administrativa do Estado, realizada, para a
prossecução dos fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade
jurídica própria e de autonomia administrativa ou administrativa e financeira.”
e de um ponto de vista subjetivo/orgânico como “o conjunto das entidades
públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia
administrativa ou administrativa e financeira, uma atividade administrativa
destinada à realização de fins do Estado.” Ao invés, a administração direta do
estado é “a atividade exercida por serviços integrados na pessoa coletiva
Estado.”.
A complexidade das funções e
tarefas do Estado não permite que este prossiga todos os seus fins de forma
direta, pelo que este tem de descentralizar as suas funções em entidades
autónomas, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e
financeira, sendo que o mote destas será a realização de fins do Estado. O
professor Freitas do Amaral apelida esta transferência de poderes do Estado
para entidades autónomas, não integradas no mesmo de “devolução de poderes”.
Assim, sendo esta uma atividade pública, é realizada no interesse do Estado,
pelo que este dispõe de poderes de superintendência e tutela tal como
consagrado na alínea d) do artigo 199.º da CRP. Tendo isto em conta, o Estado
pode emitir recomendações e diretivas e fiscalizar tal atividade. No entanto,
como refere o Professor Freitas do Amaral, “ (…) estas organizações por
disporem de autonomia e personalidade, respondem juridicamente pelos seus atos
(…) Existe, na realidade uma separação em todos os aspetos relativamente ao
Estado”.
Estes organismos são
essencialmente na ordem jurídica portuguesa Institutos Públicos ou Empresas
Públicas. Segundo o Professor Freitas do Amaral os primeiros têm natureza
burocrática e exercem funções de gestão pública, enquanto os segundos, por sua
vez, têm natureza empresarial e desempenham uma atividade de gestão privada. No
acórdão em evidência está em destaque um Instituto Público, o INAC. O mesmo
autor define instituto público como “pessoa coletiva pública, de tipo
institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções
administrativas de carácter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra
pessoa coletiva pública.”. Os casos de Administração Estadual Indireta ocorrem
quando os Institutos Públicos desempenham as funções do Estado que lhes sejam
determinadas por lei.
As três modalidades de
Institutos Públicos são os serviços personalizados, as fundações públicas e os
estabelecimentos públicos.
Os Institutos públicos
apesar de disporem de autonomia administrativa ou autonomia administrativa e
financeira (art. 4.º, nº 2 e 3 da LQIP) estão sujeitos a poderes de
superintendência e tutela administrativa por parte do Governo (arts. 41.º e
42.º da LQIP).
O Professor Freitas do
Amaral refere que a tutela administrativa “consiste no conjunto de poderes de
intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de outra pessoa coletiva,
a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua atuação. Assim, a tutela
administrativa tem como finalidade assegurar a prossecução do interesse
público. O mesmo autor distingue quanto ao fim dois tipos de tutela: de
legalidade (conformidade à lei) e de mérito (conveniência da decisão) e quanto
ao conteúdo cinco modalidades: tutela integrativa (poder de autorizar ou
aprovar atos da entidade tutelada), inspetiva (poder de fiscalização),
sancionatória (poder de aplicar sanções), revogatória (poder de revogar atos
praticados pela entidade tutelada) e substitutiva (poder de suprir omissões da
entidade tutelada). A tutela administrativa corresponde assim a um poder de
controlo que a Administração exerce sobre outras pessoas coletivas ao abrigo da
Administração Estadual Indireta.
A superintendência é para o
Professor Freitas do Amaral “o poder conferido ao Estado ou a outra pessoa
coletiva de fins múltiplos, de definir os objetivos e guiar a atuação das
pessoas coletivas públicas de fins singulares colocadas por lei na sua
dependência.” O poder de superintendência permite, assim, ao Estado orientar a
conduta dos organismos que lhe estão sujeitos, que apenas dispõem de autonomia
para encontrar as melhores soluções para atingir os objetivos traçados. A
superintendência distingue-se do poder de direção, típico nas relações de
hierarquia (confere ao superior hierárquico o referido poder de direção e ao subalterno o
dever de obediência) na Administração Direta do Estado, dado que este implica a
faculdade de dar ordens (comandos individuais e concretos que impõem a
necessidade de adotar uma conduta específica) e instruções (comandos gerais e
abstratos que impõem a adoção de certas condutas para as situações previstas),
porquanto aquele se reduz à faculdade de emitir diretivas (orientações
genéricas que definem objetivos amplos a serem seguidos pelos destinatários,
mas que permitem uma margem de liberdade na adoção das soluções visada) ou recomendações
(simples conselhos que não originam qualquer sanção caso não sejam cumpridos).
Assim, os poderes do Estado na Administração Indireta de tutela e de
superintendência pressupõem o controlo (de legalidade e mérito) da atuação das
entidades públicas que prosseguem os fins do Estado e de orientação dessa mesma
atuação.
Em conclusão, é de concordar
com a decisão proferida no acórdão em análise, uma vez que, como se referiu
anteriormente, o INAC tratando-se de um instituto público, está integrado na
Administração Estadual Indireta, onde o Governo apenas dispõe de poderes de
tutela e superintendência, que não se exercem através de atos que tenham os
seus efeitos na esfera jurídica de particulares, ou seja, não têm como
destinatário nem interessado um particular, mas unicamente o órgão da entidade
pública.
Logo, como o ato recorrido
não afetou os interesses ou direitos da recorrente não é passível de recurso
contencioso. Como refere o Professor Vasco Pereira da Silva, “ (…) no número 4
do artigo 268.º da CRP estabelece-se um direito fundamental de recurso
contencioso que tem por conteúdo atos administrativos lesivos de direitos dos
particulares (…)”.
Bem foi a decisão constante do acórdão
recorrido, do nosso ponto de vista, ao considerar não ser de aplicar o preceito
constitucional anteriormente referido e a presente decisão ao negar provimento
ao recurso jurisdicional.
Bibliografia:
AMARAL, Diogo Freitas do, «Curso de Direito
Administrativo», volume I, 3ª edição, Almedina, Coimbra, 2017 (reimpressão).
SILVA, Vasco Pereira da, «Em Busca do Acto
Administrativo Perdido», 1.ª edição, Almedina, 1995.
Flávio Miguel Caçote, n.º58401,
TB-11
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