1. Enquadramento
O litígio que iniciou todo o
procedimento judicial relativo a este acórdão derivou de uma interposição, por
parte de A – um médico gastroenterologista – de recurso do acórdão, datado de
15 de outubro de 2008, do Tribunal Central Administrativo do Sul, que julgou
improcedente o recurso que deduziu do despacho da Ministra da Saúde, de 16 de
setembro de 2000, negando provimento ao recurso hierárquico interposto do
despacho do Inspetor-Geral de Saúde, que lhe determinou a reposição, pelo
recorrente, da quantia de 7.998.509,00 escudos – ou seja, quantia ainda avaliada
na anterior moeda portuguesa, ao abrigo de um «acordo de prestação funcional
extraordinário no âmbito da gastroenterologia. A argumentação utilizada para o
pedido de recurso relaciona-se com a alegação de três vícios: o vício da fala
de fundamentação, o vício da violação da lei e o vício da incompetência.
Para melhor analisar este
acórdão, importa tomar conhecimento sobre algumas temáticas. Ora, este caso
remete-nos para a matéria dos poderes tutelar, disciplinar e de
superintendência, estes relativos à Administração Indireta do Estado, visto
estar em causa um hospital distrital, ou seja, um Entidade Pública Empresarial
– EPE.
Em primeiro lugar, importa
explicar que a Administração Indireta do Estado. Esta pertence à Administração Pública, que pode ser
interpretada em dois sentidos: no sentido orgânico, corresponde ao sistema de órgãos,
serviços e agentes do Estado e de outras entidades públicas que visam a
satisfação regular e contínua das necessidades coletivas; já no sentido
material, corresponde à própria atividade desenvolvida por aqueles órgãos,
serviços e agentes.
Então, enquanto subgrupo da
Administração Pública, a Administração
Indireta do Estado, explica o Prof. Freitas do Amaral, integra as entidades
públicas, distintas da pessoa coletiva “Estado”, dotadas de personalidade
jurídica e autonomia administrativa e financeira, sendo que estas desenvolvem
uma atividade administrativa que prossegue os fins do Estado. Dentro da
Administração Indireta, podemos encontrar: serviços personalizados; fundos
personalizados; e entidades públicas empresariais, sendo uma destas a entidade
que é abordada no caso em questão.
Para complementar esta parte
introdutória, importa, então, explicar o conceito de Entidades Públicas Empresariais – E.P.E. Estas correspondem a
pessoas coletivas de natureza empresarial, com fim lucrativo, que visam a
prestação de bens ou serviços de interesse público, nas quais o Estado ou
outras entidades públicas estaduais detêm a totalidade do capital. É importante referir que, aquando do
litígio em questão, sobre o setor empresarial do Estado – logo,
consecutivamente, sobre as E.P.E.’s – vigorava o DL n.º 558/99, de 17 de
Dezembro.
Importa também, para o
estudo deste acórdão, analisar a posição da Ministra da Saúde em relação à E.P.E. em causa. Ora, os Ministros
integram o Governo, segundo o que consta no art. 183.º da Constituição da
República Portuguesa – C.R.P. Por sua vez, pelo facto do Governo ser um órgão
pertencente à figura do Estado – como refere o art. 182.º da C.R.P. – este
insere-se na Administração Direta e Central do Estado, pois insere-se dentro do
próprio Estado, enquanto pessoa coletiva, e exerce as suas competências ao
longo e todo o território nacional. Ainda de se referir que, logicamente, a
Ministra da Saúde é a responsável máxima de direção do Ministério da Saúde,
como refere o art. 201.º/2/a da C.R.P.
Por fim, importa terminar
esta componente introdutória com a análise outra entidade importante para esta
situação: o Inspetor-Geral de Saúde. Este corresponde a um órgão da
Inspeção-Geral dos Serviços e Saúde – IGSS – como refere o art. 4.º/1 do DL n.º
312/87, de 18 de Agosto, vigente aquando do caso em questão. O mesmo diploma,
no seu art. 1.º/1, refere que a IGSS é um órgão pertencente ao Ministério da Saúde,
logo, a própria IGSS pertence à Administração Direta e Central do Estado.
Encontramos, assim, uma relação de hierarquia entre a Ministra da Saúde,
superior, e o Inspetor-Geral de Saúde, inferior, sendo que a Ministra da Saúde
possui o poder de direção, o que a possibilita dar ordens ao Inspetor-Geral de
Saúde.
Relativamente ao acórdão em
si, o Supremo Tribunal Administrativo apresenta como matéria de facto que o
recorrente, durante um determinado período temporal e simultaneamente ao
horário laboral Hospital – E.P.E. – efetuou exames enquanto profissional
independente, sedo que teve trabalhadores do Hospital a ajudá-lo, sendo o mesmo
remunerado tanto pela atividade privada como pela atividade do Hospital.
2. Alegações
dos recorrentes e contra-alegações das autoridades recorridas
2.1. A, o recorrente, alega um vício da
incompetência. Primeiramente, a sanção que lhe foi aplicada foi exercida pelo
Inspetor-Geral de Saúde. Ora, este acórdão apresenta, primeiramente, o art.
2.º/1 do DL n.º 19/88, de 21 de Janeiro, que refere que: «os hospitais são
pessoas coletivas de direito público, dotadas de autonomia administrativa e
financeira, sem prejuízo do artigo seguinte». Então, no artigo imediatamente a
seguir, o art. 3.º, está explícita a tutela e a superintendência que o – neste
caso, a – Ministro da Saúde exerce sobre os hospitais, destacando-se neste
acórdão o n.º 3 do mesmo artigo, que enuncia que o Ministro da Saúde possui a
competência de «ordenar inspeções e inquéritos ao funcionamento dos hospitais».
Posteriormente, é importante de se referir ainda que a existência de
superintendência e tutela na Administração Indireta do Estado se trata de uma
exigência constitucional, presente no art. 199.º/d da C.R.P. Nesta situação,
estes dois fatores revêem-se na possibilidade de o Governo emitir indicações
diretivas e orientadoras às pessoas coletivas que integram esta mesma
modalidade de Administração.
É possível de se entender, a
partir deste mesmo art. 3.º/3, que, se o Ministro da Saúde ordena inspeções e
inquéritos ao funcionamento dos hospitais, então, caso sejam detetadas
irregularidades, possuirá também a competência para iniciar processos disciplinares
necessários, tendo este, portanto, a competência para definir a sanção a
aplicar-se ao autor dos atos irregulares. Para que tal processo decorra,
intervém a I.G.S.S., que, segundo o art. 1.º/2 do DL n.º 312/87, datado de 18
de Agosto, é um órgão fiscalizador e disciplinar, exercendo a sua ação «em
todos os serviços e estabelecimentos dependentes do Ministério da Saúde, ou
sujeitos à sua tutela». Ora, segundo o art. 6.º/2/e do mesmo diploma, a
competência para aplicar a sanção em causa pertence ao Inspetor-Geral de Saúde,
tendo sido isto mesmo o que aconteceu, dando, portanto, razão ao tribunal que
negou o recurso.
A alega ainda que a decisão
do tribunal é desprovida de ilegalidade, existindo um erro nos pressupostos de
facto e de direito e violação dos princípios da desburocratização, da boa fé e
da eficiência. A sanção foi aplicada a A pois exercia as mesmas funções
enquanto privado durante o período laboral como funcionário público no
Hospital, estando a ser duplamente remunerado. Logo, podemos facilmente
entender que A agiu de má-fé, nos termos do art. 6.º-A do C.P.A. de 1991 –
vigente aquando do caso – estando o conteúdo do mesmo presente no atual art.
10.º do C.P.A. atual e no art. 266.º/2, sendo, então, o seu comportamento
censurável e, consequentemente, sancionável.
2.2. Já relativamente à entidade recorrida, a Administração
Pública, trata-se de algo diferente. Esta limitou-se a exigir a reposição dos
ganhos excedentários de A, podendo apelar-se ao conteúdo explícito do art.
473.º do Código Civil Português, que aborda o regime do enriquecimento sem
causa, visto que o médico alvo de sanção recebeu duplamente pelo seu trabalho,
esse já remunerado enquanto funcionário público.
À semelhança do Supremo
Tribunal Administrativo, não concordo com a justificação da invocação do
princípio da desburocratização e eficácia, logo, é improcedente a pretensão de
A de fazer com que seja observado um vício de ilegalidade.
3. Sentença
final do Supremo Tribunal Administrativo
Nos termos e com os
fundamentos expostos, o Supremo Tribunal Administrativo decidiu em negar
provimento ao recurso, assim se confirmando a sentença recorrida. Assim,
estipulou-se que os custos do processo ficariam a cargo do recorrente,
fixando-se a Taxa de Justiça e a Procuradoria em, respetivamente, 400,00€ e
200,00€.
4. Fundamentos
da decisão: Jurisprudência e Doutrina
É necessário
desenvolver a temática do conteúdo de ambos os princípios administrativos aqui
referidos: o princípio da boa fé, o princípio da desburocratização e eficácia.
Em relação ao princípio da boa fé, este está presente
no art. 266.º/2 da C.R.P. e no art. 10.º do C.P.A. Dentro deste, encontramos dois
sub-princípios: o da materialidade subjacente e o da tutela da
confiança.
O primeiro,
segundo o Prof. Marcelo Rebelo de Sousa, refere «a ideia de que o direito
procura a obtenção de resultados efetivos, não se satisfazendo com
comportamentos que, embora formalmente correspondam a tais objetivos, falhem em
atingi-los substancialmente». Esta ideia é reforçada pelo art. 10.º/2 do atual
C.P.A. Este princípio possui importância aquando da conduta dos particulares
nas relações com a Administração Pública.
Já o segundo
pressupõe o preenchimento de vários pressupostos: uma atuação de um sujeito de
direito; uma situação de confiança justificada; um investimento de confiança;
um nexo de causalidade; e a frustração da confiança. No caso abrangido pelo
acórdão, A exerce uma conduta que manifesta uma violação do princípio da
materialidade subjacente, visto que nunca poderia exercer, simultaneamente, os
papéis de profissional público e privado, tendo, portanto, agido de má fé.
Já sobre o princípio da desburocratização e eficiência,
este encontra-se explícito no art. 5.º/2 do atual C.P.A. – no anterior C.P.A.,
encontrava-se no art. 10.º. Mais uma vez, segundo o Prof. Marcelo Rebelo de
Sousa, este princípio atua sobre duas vertentes: estruturação administrativa
(«contra indica estruturas desnecessariamente complexas, duplicações de
atribuições ou competências, distanciamento excessivo entre as entidades
administrativas e os particulares e entre os órgãos de instrução e de decisão e
os seus destinatários) e procedimento administrativo (proíbe
procedimentos administrativos demasiado lentos, consequentemente não
apropriados para a adoção de decisões eficientes). Neste caso concreto, não
parece ter sentido a invocação deste princípio por parte de A, visto que, tal
como refere o Supremo Tribunal Administrativo, a exigência de reposição do que
foi excessivamente pago «não se traduz em qualquer procedimento burocrático».
5. Tomada
de posição
Após a análise efetuada ao
presente acórdão, este elaborado pelo Supremo Tribunal Administrativo, relativo
ao processo n.º 0182/09, de 27 de Maio de 2009, defendo a análise e a decisão
desta mesma decisão do tribunal atrás referido, ao defender a negação do
provimento ao recurso, visto que a atuação do médico em questão representa uma
violação do princípio jurídico da boa fé, devendo, portanto, o mesmo, restituir
tudo aquilo que ganhou excedentariamente durante o período temporal em que
vigorou o acordo entre si e a E.P.E., através do regime do enriquecimento sem
causa, presente no art. 473.º do Código Civil Português.
6. Bibliografia
§ Freiras do Amaral,
“Curso de Direito Administrativo”;
Simão Ribeiro Póvoa – 2.º Ano – Turma B – Subturma 11
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