A, intenta uma ação contra o Secretário de
Estado-Adjunto e dos Transportes, crendo que este, numa atuação (despacho) que,
embora se destinasse, fundamentalmente, a outros órgãos e serviços da
Administração (Instituto Nacional da Aviação Civil), na sua vertente interna, definiu
a situação jurídica do particular, afetando de forma grave e grosseira os
direitos e interesses da Recorrente. Desta forma, baseando-se no art. 268.º/4 da Constituição da República
Portuguesa, A pretende ver ressarcidos os danos decorrentes do ato sub judice.
O Instituto Nacional de Aviação
Civil (INAC) foi criado pelo Decreto-Lei 133/98, de 15 de maio, no governo de
António Guterres. Nos termos do art.
1.º/1 do referido decreto-lei, é dotado de personalidade jurídica,
autonomia administrativa e financeira e património próprio, ficando sujeito à
tutela e superintendência do Governo, pelo Ministro do Equipamento, do
Planeamento e da Administração do Território (art. 2.º/1 dos Estatutos do INAC) - em 1998, João Cravinho.
Ora, os Institutos Públicos
enquadram-se na Administração Indireta do Estado [art. 2.º/1 da Lei n.º3/2004, de 15 de janeiro (LQIP)]. Estas
fórmulas de organização e funcionamento da Administração Pública foram criadas
tendo em vista uma melhor prossecução dos fins do Estado, designadamente a
prossecução do interesse público, na medida em que as circunstâncias e as
necessidades do mundo atual assim ditam.
A Administração Indireta do Estado
é, então, uma forma de atividade administrativa que se destina à realização de
fins do Estado, sendo exercida no seu interesse, e que este transfere (a
atividade), por sua decisão, para outras entidades distintas dele. Desta forma,
a atividade é concretizada por e em nome da entidade a quem está confiada e não
em nome do Estado.
Estes organismos sujeitam-se a uma
intervenção do Governo traduzida nos poderes de superintendência e tutela
administrativa [art. 199.º al. d), 2.ª
parte, da Constituição da República Portuguesa (CRP)]. A tutela traduz-se
no conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa coletiva de direito público
na gestão de outra pessoa coletiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito
da atuação desta. A superintendência consiste no poder conferido ao Estado, ou
a outra pessoa coletiva de fins múltiplos, de definir objetivos e guiar a
atuação das pessoas coletivas de fins singulares colocadas na sua dependência,
por ato legislativo. A superintendência concretiza-se, então, na faculdade de
emitir diretivas ou recomendações, orientando a atividade das entidades a ela
submetidas.
Sendo a atividade desenvolvida no
interesse do Estado, prosseguindo fins que lhe são essenciais, é ele que se
responsabiliza financeiramente, disponibilizando os capitais iniciais
necessários para a criação dessas organizações e é também chamado a pagar pelos
prejuízos, caso a exploração dessa atividade seja deficitária.
Assim sendo, são criados, através
de ato legislativo[1]
(art. 9.º LQIP), pelo Estado, centros
autónomos de decisão e de gestão (arts.
8.º e 10.º LQIP), descentralizando funções em organismos que têm
personalidade jurídica (art. 3.º/1 LQIP),
órgãos e património próprio (art. 4.º/1
LQIP), autonomia administrativa e financeira (art. 4.º/2 e 35.º/1 LQIP) ou apenas autonomia administrativa (art. 4.º/3 LQIP), constituindo, deste
modo, entidades autónomas. Então, estas organizações respondem juridicamente
pelos seus atos e pagam as dívidas que contraíram no normal desenrolar da sua
atividade. O Estado deve fornecer novos capitais, de modo a assegurar a
sobrevivência da organização, em caso de rutura financeira (art. 36.º/6 LQIP); caso tal situação se
verifique, a organização deve ser extinta (art.
16.º/2, al. d) LQIP).
Em regra, o Estado dispõe do poder
de nomear e demitir os dirigentes dessas organizações (arts. 19.º/4 e 20.º/9 LQIP), possui, ainda, o poder de dar
instruções e diretivas sobre o modo como devem exercer a atividade (art. 42.º/1 LQIP) e tem ainda o poder de
fiscalizar e desempenhar a forma como a atividade é exercida.
Cabe distinguir ordens, diretivas e
recomendações. Ordens, consubstanciam
comandos específicos e determinados que impõem a necessidade de adotar imediata
e completamente uma certa conduta; já as diretivas,
são orientações genéricas que definem imperativamente os objetivos a cumprir
pelos seus destinatários, no entanto, dá-lhes liberdade de decisão quanto aos
meios a utilizar e às formas a adotar para atingir esses objetivos; finalmente,
as recomendações, são conselhos
emitidos sem a força de qualquer sanção caso a entidade não siga tal
recomendação.
Na definição que o Professor Diogo
Freitas do Amaral refere no seu manual “Curso de Direito Administrativo Vol. I”,
instituto público é uma pessoa coletiva
pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de
determinadas funções de caráter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a
outra pessoa coletiva pública.
Seguindo o entendimento do mesmo
Professor, a Lei-Quadro dos Institutos Públicos, a que se tem feito referência,
não tem valor reforçado. Só a CRP dita quais são as leis de valor reforçado,
nos termos do seu art. 112.º/3. Nesta
medida, a denominação como “Lei-Quadro”, apenas se refere a realidades
jurídico-materiais e não jurídico-formais. Posto isto, a lei orgânica de um
concreto instituto público pode regular a organização e o funcionamento do
mesmo, contrariando o disposto na LQIP (v. art.
48.º n.os 1, 2, 3 e 5 LQIP).
No caso em apreço (ano de 2004), a
recorrente, funcionária do Conselho de Administração do INAC considerou que o
tribunal a quo aplicou erradamente o art. 120.º do Código do Procedimento
Administrativo (CPA), aprovado Decreto-Lei
n.º 442/91, de 15 de novembro e revisto pelo Decreto-Lei n.º 6/96, de 31 de
janeiro, que assim ditava, Artigo 120.º -
Conceito de Ato Administrativo: Para os efeitos da presente lei, consideram-se
atos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de
normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação
individual e concreta. No atual CPA, encontramos esta disposição no art. 148.º. Para além do art. 120.º do
anterior CPA, a recorrente alega que também o art. 268.º/4 da CRP havia sido mal aplicado. Nesta medida, considerou
que o despacho proferido pelo Secretario de Estado-Adjunto e dos Transportes,
posteriormente exarado sobre conclusões de relatório de inspeção, visava
diretamente a restituição de montantes alegadamente indevidos constituía um
verdadeiro ato administrativo.
Contudo, como se viu, a
superintendência por parte do Governo traduz-se na faculdade de emitir
diretivas ou recomendações. Os poderes de superintendência e tutela sobre a
administração indireta, onde se inclui o INAC, situam-se no plano da relação
institucional Estado-Administração e as pessoas coletivas que integram essa
mesma administração indireta, como considera o Tribunal a quo e sufraga o Tribunal a
quem.
Desta forma, afirma o Tribunal,
esses poderes de superintendência e tutela não se manifestam pela prática de
atos com efeitos jurídicos na situação dos particulares. As diretivas ou
recomendações podem levar a entidade pública a que se destinam, a produzir
certo ato administrativo. Será, sim, esse ato que definirá a situação do
particular. Não se tem por mero ato de execução o acatamento da diretiva ou
recomendação, tendo em conta que estes não correspondem a ordens, nem
configuram ato administrativo, cuja existência anterior o ato de execução
supõe.
O ato contenciosamente impugnado,
traduziu-se na concordância manifestada pelo Secretário de Estado-Adjunto dos
Transportes, com a proposta, anteriormente formulada, em relatório de inspeção,
no sentido em que fossem feitas recomendações
ao presidente do conselho de administração do INAC, nomeadamente a de que os
serviços competentes do INAC diligenciassem no sentido de promoverem a
reposição nos cofres do Estado do montante correspondente ao subsídio de
alimentação percebido pelos anteriores membros do mesmo conselho de
administração.
Nesta medida, não se pode afirmar
que o ato recorrido constituiu uma ordem
dada ao INAC. As ordens não se integram nos poderes de superintendência (v. art. 42.º/1 LQIP) e, considerando o
conteúdo e o quadro em que o ato foi praticado, conclui-se que se trata de uma
recomendação.
Ambas as instâncias concluem que o
ato impugnado não visou produzir efeitos jurídicos na situação individual e
concreta da recorrente, não se apresentando como lesivo da sua esfera jurídica,
o que me parece ter sido a decisão mais adequada, consideradas as matérias de
facto e de direito.
[1] Contudo, pode estabelecer-se na lei que
uma resolução da Assembleia da República, ou um decreto do Governo, seja
suficiente.
AMARAL, Diogo Freitas do; Curso de Direito Administrativo, Vol I, Almedina, 4.ª edição, Coimbra, 2016
CAUPERS, João; Direito Administrativo, Editorial Notícias, Lisboa, 1998
Código do Procedimento Administrativo - Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro (versão: Decreto-Lei n.º 6/96, de 31 de janeiro)
Código do Procedimento Administrativo - Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro
Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro (15.ª versão: DL n.º 96/2015, de 29 de maio)
Decreto-Lei n.º 133/98, de 15 de maio
Mariana dos Santos Zeferino
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