"João Galamba afasta Director-Geral da Energia" - um apontamento sobre a administração directa do Estado

Antes de mais, um breve enquadramento: em 14 de Outubro, foi operada, no seio governamental, uma remodelação de Ministros e respectivos Secretários de Estado, na qual a Secretaria de Estado da Energia passou a coadjuvar o Ministro do Ambiente e da Transição Energética, nos termos do n.º16 art. 3º da Lei Orgânica do XXI Governo Constitucional, na redacção dada pelo DL 90/2018. Anteriormente, o Secretário de Estado da Energia coadjuvava o Ministro da Economia. A Direcção-Geral da Energia e Geologia (doravante designada de DGEG) estava no âmbito de competências do Ministro da Economia, nos termos da alínea a), do n.º 3, do art. 25º da Lei Orgânica do Governo, e estava sob direcção do Ministro do Ambiente e Transição Energética, nos termos da alínea d), do n.º 2, do art. 26º da citada lei. No passado dia 20 de Novembro, João Galamba, nomeado Secretário de Estado da Energia em 17 de Outubro, afasta o Director-Geral da Energia, indicando o jornal Expresso que a DGEG seria alvo de remodelação, numa notícia depois confirmada pelo Ministério do Ambiente e Transição Energética.   (v., https://expresso.sapo.pt/economia/2018-11-20-Joao-Galamba-afasta-diretor-geral-de-Energia#gs.pwq70Wk)

Este post versará, portanto, sobre a administração directa do Estado e, designadamente, sobre as competências de um Secretário de Estado e a sua ingerência num organismo da administração central do Estado.

Uma nota, para melhor compreensão, acerca do conceito de administração directa do Estado. Trata-se de uma classificação com assento na Constituição, no seu art. 199º, alínea d), ainda que implícita: é a actividade exercida por serviços integrados na pessoa colectiva Estado. A Lei n.º4/2004, de 15 de Janeiro estabelece, naturalmente, de uma forma mais especificada, que são “os princípios e normas a que obedece a administração directa do Estado” (art. 1º). No seu art. 2º/1, estabelece que “integram a administração directa do Estado os serviços centrais e periféricos que, pela natureza das suas competências e funções, devam estar sujeitos ao poder de direcção no respectivo membro do Governo”. É uma lei que nos interessa neste pequeno apontamento, porquanto se trata, nas palavras do Mestre Jorge Pação, de uma lei com um conteúdo mais pedagógico do que prático. O Professor João Caupers diz que a administração directa é aquela que está integrada por “órgãos e serviços submetidos à hierarquia do Governo, ou seja, dependentes de um membro deste - é a administração subordinada”; exceptuando os casos a que chama de administração independente, que escapam à hierarquia governativa, cujo estatuto provém de uma ligação à Assembleia da República, v.g., o Provedor de Justiça.

Quanto à classificação de administração directa do Estado o Professor Freitas do Amaral destaca certas características: (1) a unicidade; (2) o carácter originário: não carece de acto constitutivo do poder constituído; (3) a territorialidade (à natureza de Estado faz parte um certo território); (4) a multiplicidade de atribuições (ao Estado está atribuído um conjunto de fins múltiplos); (5) o pluralismo de órgãos e serviços, sendo que os órgãos, na sua concepção clássica, têm poderes e competência de actuação tendo em conta as atribuições da pessoa colectiva pública, e os serviços, cumprindo essa mesma concepção, executam e suportam a vontade dos órgãos - realidade que, adverte o Professor Vasco Pereira da Silva, já não é bem assim; (6) a organização em ministérios (os órgãos e serviços da pessoa colectiva Estado estão organizados por assuntos e matérias, designados por ministérios); (7) a personalidade jurídica una, porque apesar da multiplicidade de fins e do pluralismo entre órgãos e serviços, o Estado é uma pessoa colectiva, e, desta forma, todos os órgãos e serviços e ministérios pertencem a esse mesmo sujeito de direito; (8) a instrumentalidade, que explica a subordinação da administração do Estado aos fins do mesmo; (9) a estrutura hierárquica (a administração directa está sujeita a uma estrutura constituída por órgãos e agentes ligados por um vínculo jurídico que confere poder de direcção ao superior e dever de obediência ao subalterno); (10) a supremacia exercida pelo Estado-administração, que se verifica sobre sujeitos de direito privados e públicos, seja da administração directa, indirecta ou autónoma, ainda que em maior grau na administração directa - o Estado é o “ente público máximo”.

Feita esta pequena síntese, analisemos o principal órgão administrativo do Estado: o Governo. É, nos termos do art. 182º da Constituição, o órgão superior da administração pública. Sem prejuízo da concepção política deste órgão, analisemos a sua vertente administrativa. Diz o Professor Freitas do Amaral que “o Governo é o principal órgão permanente e directo do Estado, com carácter administrativo”, que garante a execução das leis, assegura o funcionamento da Administração Pública e que promove a satisfação das necessidades colectivas, funções que estão implícitas no art. 199º da Constituição. O Governo exerce as suas competências por forma colegial, em Conselho de Ministros, ou por forma individual, i.e., pelos vários membros do Governo, que, nos termos do art. 183º da Constituição, são o Primeiro-Ministro, os vice-Primeiros-Ministros, os Secretários de Estado e os Subsecretários de Estado, sendo que, pela praxis constitucional, apenas se afiguram essenciais as figuras do Primeiro-Ministro e dos Ministros.

No caso concreto, interessa-nos particularmente a figura dos Secretários de Estado.

Cumpre, antes de mais, referir que, para o Professor Freitas do Amaral, não há nenhum vínculo jurídico de hierarquia entre os membros do Governo, apenas de supremacia ou de subordinação política e “relações de confiança pessoal, sancionadas pelos mecanismos próprios da responsabilidade política.” Desta maneira, será correcto afirmar que os Secretários de Estado têm uma competência própria? O Professor Freitas do Amaral diz que não, por força da lei orgânica do VI Governo Constitucional: a competência dos Secretários de Estado é uma mera competência delegada, sob forma de assegurar a supremacia política do Ministro do seu ministério. Nos termos da Constituição de 1976, os Secretários de Estado não participam na função política e legislativa e não participam, geralmente, em Conselho de Ministros, apenas exercem competência administrativa delegada pelos respectivos Ministros, não estando, como vimos, subordinados a uma hierarquia administrativa, apenas à supremacia política, que se verifica, v.g., no facto de um Secretário de Estado não poder revogar um acto de um Ministro.

É na Lei Orgânica do Governo que se prevêem os Ministros e respectivos Secretários de Estado, cuja relação se estabelece através de uma coadjuvação.

No seio da administração directa do Estado, para além dos órgãos e serviços de vocação independente, que não nos interessam para o caso, integram os serviços de gestão administrativa: serviços que integram os ministérios e desempenham funções administrativas de gestão. A referida Lei n.º4/04, no seu art. 12º, estabelece que estes serviços são dotados de autonomia administrativa para sua gestão corrente. O Professor Freitas do Amaral fala em serviços de concepção da Reforma Administrativa, de organização e pessoal, relativos às eleições e às autarquias locais, de estatística e de informações e relações públicas. A Lei faz referência a uma tipologia entre serviços executivos, serviços de controlo, auditoria e fiscalização e serviços de coordenação (art. 11º/2). Integramos o DGEG nos serviços executivos, nos termos dos arts. 13º e 14º da referida lei.

Assim sendo, pode o Secretário de Estado da Energia demitir um Director-Geral de um serviço, que se integre no respectivo ministério, neste caso, o do Ambiente e Transição Energética? Sim, mediante as competências que lhe forem delegadas pelo Ministro.

Diz o Professor Freitas do Amaral que o “director-geral, que é ao mesmo tempo subalterno do Ministro e superior hierárquico de todo o funcionalismo do serviço”.

Já vimos que o Ministro do Ambiente e da Transição Energética exerce a direcção sobre a DGEG, nos termos do art. 26º/2, d) da Orgânica de Governo, a par do Ministro da Economia, em que a DGEG faz parte do seu âmbito de competências. O princípio de que os serviços estão sujeitos à direcção de um membro do governo decorre do art. 2º/1 da Lei n.º4/2004. O poder de direcção distingue-se do de orientação, patente nas relações entre ministros, por exemplo: dirigir é dar ordens, às quais os subalternos devem obediência, orientar é dar directivas a seguir pelos destinatários. Para o Professor Freitas do Amaral, “o poder de direcção consiste na faculdade de o superior dar ordens e instruções, em matéria de serviço, ao subalterno”, sendo que ordens são comandos individuais e concretos e as instruções comandos gerais e abstractos. É um poder que não carece de uma concretização legal expressa: é inerente ao cargo de chefia.

Interessante sublinhar que, nos termos da Orgânica do Governo, na redacção dada pelo DL n.º90/2018, a DGEG aparece como estando sob direcção do Ministério do Ambiente e Transição Energética. Porém, no artigo relativo à pasta da Economia, aparece, também, como parte do seu âmbito de competências. 

Desta forma explica-se a ingerência do Secretário de Estado da Energia na estrutura da DGEG, ressalvando sempre que dependerá das competências que lhe tenham sido delegadas pelo Ministro da respectiva pasta.

José Maria Vilela

n.º 59135

BIBLIOGRAFIA

AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, vol I, Almedina, 4ª edição, Lisboa, 2018.

 CAUPERS, João, Introdução ao Direito Adminstrativo, Âncora editora, 10ª edição, 2009.