Natureza Jurídica das Universidades- Acórdão de 22 de abril de 2015 do Supremo Tribunal Administrativo

Natureza Jurídica das Universidades 

O Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 22 de abril de 2015 surge na sequência da interposição de recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo Fiscal de Coimbra que julgou procedente a oposição de A… deduziu à execução fiscal contra si instaurada para cobrança de dívida proveniente da falta de pagamento de propina na Universidade de Coimbra respeitante ao ano letivo de 2003/2004, julgando extinta, por prescrição, a dívida exequenda.

Este acórdão apesar de fazer referência a propinas também faz referência a Universidades, neste caso, a de Coimbra.

Alguma doutrina considera que as Universidades fazem parte da Administração Indirecta e por outro lado à quem as enquadre na Administração Autónoma.

Em primeiro lugar, é necessário recordar as características de ambas as modalidades, ou seja, a administração indirecta e a administração autónoma.

No quadro da Administração Indirecta vai ser desenvolvida uma actividade administrativa com fins que são próprios do Estado, mas apesar desses fins serem do Estado a actividade é exercida por pessoas colectivas distintas do Estado.

Na administração indirecta a finalidade continua a ser a prossecução de fins do Estado, contrariamente à Administração Directa (a prossecução desses fins é feita por outras pessoas colectivas diferentes da pessoa colectiva do Estado).

 O Estado confia a outros sujeitos de Direito a realização dos seus próprios fins, ou seja, o Estado transfere essa actividade para outras entidades administrativas.

No âmbito da administração indirecta, o Estado entrega os seus poderes a outras entidades administrativas, com o intuito que estas desenvolvam uma actividade administrativa com o objectivo de prosseguirem fins do Estado.

Os exemplos de entidades administrativas no âmbito da Administração Indirecta, são os institutos públicos que têm personalidade colectiva, existem três espécies, os serviços personalizados, fundações públicas, os estabelecimentos públicos e as empresas públicas. De acordo com as situações a entidade administrativa em causa mantém uma relação “umbilical” com o Estado, uma vez que prosseguem atribuições que são próprias do mesmo.

O Professor Freitas do Amaral, enquadra as Universidades Públicas no quadro dos institutos públicos, mais especificamente, nos estabelecimentos públicos. Os estabelecimentos públicos são institutos públicos de carácter cultural ou social, organizados como serviços abertos ao público e destinados a efectuar prestações individuais à generalidade dos cidadãos que dela careçam. O Professor Diogo Freitas do Amaral considera que a recondução das Universidades Públicas ao conceito de estabelecimentos públicos, justifica-se porque as Universidades têm um carácter cultural, estão organizadas como serviços abertos ao público e destinam-se a elaborar prestações individuais, ou seja, a ministrar o ensino aos estudantes.

Para passar à apresentação dos argumentos contra esta concepção do Professor Freitas do Amaral é necessário recordar também a Administração Autónoma.

A Administração Autónoma do Estado, prossegue fins próprios, ou seja, fins que não são do Estado, não está sujeita ao poder de hierarquia nem ao poder de superintendência, está sim sujeita ao poder de tutela, mas este poder, no âmbito desta modalidade é mais débil.

No caso da Administração Autónoma, o poder de tutela é mais “soft” porque os fins prosseguidos não são fins do Estado, neste caso o poder de tutela consiste numa mera observação do cumprimento da legalidade, ou seja, o Estado certifica-se que as pessoas da Administração Autónoma cumprem a lei.

A Administração Autónoma divide-se em territorial e não territorial.

Na territorial fazem parte as regiões autónomas (Região Autónoma do Açores e Madeira) e as autarquias locais (municípios e freguesias).

A não territorial contempla as associações públicas e as corporações territoriais.

Para este artigo é necessário salientar a Administração Autónoma não territorial.

As associações públicas são pessoas colectivas com personalidade jurídica pública de natureza associativa, prosseguem interesses públicos e são independentes do Estado, são agrupamentos de pessoas que vão prosseguir interesses, da colectividade, mas também dos seus associados, também, têm atribuições próprias e gozam de “auto- administração”.

Relativamente, às corporações, estas tratam-se de um conjunto de pessoas que prosseguem fins de índole territorial, ao contrário do Estado que segue fins de todo o território nacional português.

O Professor Vasco Pereira da Silva (regente da cadeira de direito administrativo), contrariamente ao Professor Freitas do Amaral, considera que as Universidades dizem respeito à Administração Autónoma, porque seguem atribuições próprias, distintas das atribuições do Estado, logo não podem fazer parte da Administração Indirecta. Nas Universidades existe uma lógica em que não há uma auto-organização, segundo a qual se vai originar regras equilibradas, não é o Ministro do ensino superior que dita as regras das Universidades.

As Universidades assentam numa estrutura pessoal, o seu substrato é a relação entre professor e aluno, e a relação entre aprender e ensinar. No caso das Universidades, a lógica do ensino implica que alguém que tem uma formação específica, nomeadamente o professor. Como referi anteriormente, o substrato da Universidade é a relação que existe entre o professor e o aluno e por esse motivo não há uma realidade associativa, por isso não se deve dizer que é uma associação pública. De acordo, com o Professor Vasco Pereira da Silva, as Universidades são entidades que fazem parte da Administração autónoma, não são associações, mas sim entidades que prosseguem atribuições próprias de forma própria, através de órgãos livremente eleitos.  

A Universidade não pode ser considerada uma associação pública, porque a posição de quem ensina (professor) não é igual á de quem aprende (aluno), existe uma posição de uma pessoa que transmite um conhecimento por alguém que o construiu.

O Professor Freitas do Amaral, acompanhado por uma grande parte da doutrina, esta ideologia atualmente já não é justificada uma vez que a universidade prossegue fins próprios, de forma própria e, portanto, tem uma dimensão própria.

Para concluir, por um lado temos uma parte da doutrina (maioria), como por exemplo, o Professor Freitas do Amaral, que considera que as Universidades fazem parte da Administração Indirecta, e consequentemente em primeira linha as atribuições prosseguidas pelas Universidades são fins que são próprios do Estado. Por outro lado, o Professor Vasco Pereira da Silva, que enquadra as Universidades, no âmbito da Administração Autónoma, á qual concordo, uma vez que as Universidades prosseguem fins próprios e não fins do Estado. O que está em causa, nas Universidades, têm a ver com uma entidade que é distinta do Estado e que se auto-organiza e, portanto, faz mais sentido considerar que as Universidades fazem parte da Administração Autónoma e não da Administração Indirecta.   

Bibliografia:

DO AMARAL, DIOGO FREITAS, Curso de Direito Administrativo, volume I, 4ª edição, Almedina 2015.

Apontamentos das aulas teóricas do Professor Vasco Pereira da Silva.

Vanessa Branco, nº 58428, Turma B, Subturma 11