Enquadramento do acórdão
Este acórdão tem como objetivo a
definição do regime imposto à Comissão de Abertura das Propostos do concurso público,
tendo como base legal o DL nº24/92, de 25 de fevereiro, ficando definido que o mesmo
não é um órgão subordinado hierarquicamente ao membro do Governo competente.
Este ato legislativo estabelece o
regime de contratos de fornecimento, compra e venda de coisas imóveis, aluguer,
aquisição e locação de bens e serviços de informática, celebrados por pessoas
coletivas públicas.
Conceito de hierarquia administrativa. Hierarquia interna e
externa.
Numa perspetiva acessível e transparente,
o Professor João Caupers define o conceito de hierarquia administrativa como um
tipo de relacionamento inter-orgânico, estabelecido no âmbito de uma pessoa
coletiva.
Segundo a explicação do Professor
Freitas do Amaral, a hierarquia é o “modelo de organização de organização
administrativa vertical, constituído por dois ou mais órgãos e agentes com atribuições
comuns, ligados por um vinculo jurídico que confere ao superior o poder de direção
e impõe ao subalterno o dever de obediência”.
Primeiramente, pode ser considerado
oportuno traçar a distinção entre hierarquia interna e a hierarquia externa,
sendo que na primeira está em causa o regular desempenho das tarefas de um
serviço público e, nesta última, a distribuição de competências entre órgãos da
mesma pessoa coletiva.
Para podermos falar em modelo hierárquico
é necessário que se verifiquem três requisitos, na doutrina do Professor
Freitas do Amaral:
- A existência de um vínculo jurídico entre dois (ou mais) órgãos ou agentes administrativos;
- Comunidade de atribuições entre os elementos da hierarquia: subalterno e superior devem atuar na prossecução de atribuições comuns;
- Vínculo jurídico constituído pelo poder de direção e pelo dever de obediência: é denominada como relação hierárquica o vínculo existente entre superior e subalterno.
Poderes do superior
Tendo
estabelecido anteriormente que a hierarquia se traduz num vínculo especial de
supremacia e subordinação, torna-se necessário enumerar os poderes do superior
hierárquico, sendo que a doutrina tem sido praticamente unânime nesse exercício,
pelo menos nos primeiros três.
Desta
forma, pode-se destacar os seguintes:
- Poder de direção, sendo este considerado o principal, mas dependente dos restantes poderes para que o superior se possa afirmar como figura de autoridade, consiste na faculdade de o mesmo dar ordens (comandos individuais e concretos) e instruções (comandos gerais e abstratos), em matéria de funções, ao subalterno
- Poder de supervisão consiste no facto de que o superior pode revogar, anular ou suspender os atos administrativos praticados pelo subalterno, podendo ser exercido de duas maneiras: ou através da iniciativa do próprio superior ou em consequência de um recurso hierárquico interposto por terceiro
- Poder disciplinar reside na faculdade de o superior poder punir o subalterno, com a aplicação de sanções previstas na lei como consequência das violações à disciplina da função pública.
Para além destes, ainda são apontados
o poder de inspeção (consistindo na fiscalização da atuação/comportamento do subalterno
e o funcionamento do serviço), de decisão de recursos hierárquicos (relacionando-se
com a faculdade do superior reapreciar os casos já decididos pelo subalterno, estando
relacionado com o de supervisão), de decisão de conflitos de competência (declarando
a qual dos subalternos pertence a competência conferida por lei).
Deveres do subalterno
Os deveres do subordinado são da
mais variada espécie, mas chama-se a atenção para o dever de obediência, ou
seja, o dever imputado ao subalterno de acatar e cumprir as ordens e instruções
emanadas do seu legítimo superior hierárquico relativas a matérias de serviço e
que revistam a forma legal, sendo que da definição é possível retirar os
requisitos do mesmo.
Outros deveres eventuais apontados
são os de imparcialidade, isenção, zelo, lealdade, sigilo, correção, assiduidade
e pontualidade.
Nasce na doutrina uma questão geradora
de dissenso e polémica, na medida em que é questionado se o subalterno deve
obedecer a ordens ilegais emanadas do seu superior, pretendendo-se avaliar a
supremacia ora da hierarquia, ora da lei.
Para analisar esta problemática, é
fundamental reconhecer a responsabilidade do subalterno pelas suas decisões e a
atribuição pela lei de uma competência que lhe permite averiguar a legalidade
de todos os comandos hierárquicos e, ainda, a consagração do princípio do Estado
de Direito, estando a Administração Pública submetida à lei (266º/2 CRP).
Com o intuito de resolver este
problema, surgiram duas correntes que, como seria de esperar, respondem de
forma bastante distintas, algo que determinará o futuro de uma ação
administrativa:
- Na Corrente hierárquica, defendida por Otto Mayer e Marcello Caetano, existe sempre o dever de obediência, uma vez que o subalterno não tem o direito de interpretar ou até mesmo questionar a legalidade do comando, assistindo-lhe apenas o direito de respeitosa representação;
- Na Corrente legalista, apoiada por Santi Romano e João Tello de Magalhães Colaço, são admitidas exceções, baseadas na interpretação tecida pelo subalterno, tendo este, em última instância, de numa decisão entre o cumprimento da ordem ou da lei, optar pela última.
O Professor João Caupers, apoiado
no Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas, concretamente
no 5º, refere também o direito de respeitosa representação, que consiste na
apresentação, por escrito, do pedido de confirmação da ordem emanada. Caso a
mesma demore na sua execução mas não atinja o interesse público, a sua
confirmação deve ser aguardada; caso contrário, o subalterno cumprirá a ordem
pensada como ilegal, havendo comunicados os termos exatos da ordem e do pedido
de confirmação (10º/3 do referido Estatuto).
O direito
de respeitosa representação pode ser encarado como uma válvula de escape para o
subalterno, na medida em que a ordem, sendo declarada como ilegal, não poderá
ser imputada ao subordinado, livrando-se este da responsabilidade pelos danos
causados pelo cumprimento da ordem.
Bibliografia consultada
CAUPERS, JOÃO, Introdução ao Direito Administrativo, 10ª edição, Âncora
CAETANO, MARCELLO, Princípios Fundamentais do Direito Administrativo, 1ª
Reimpressão, Almedina
DO AMARAL, DIOGO FREITAS, Manual de Direito Administrativo, Volume I, 4ª edição,
Almedina
Filipa Silva
Nº 59 168
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