Simulação: Modelo Empresa Pública

Modelo de Funcionamento como Empresa Pública

Nota introdutória

Em primeiro lugar, é fundamental realizar-se uma análise sobre o lugar a ocupar pela gestão hospitalar no que diz respeito à organização geral da administração pública.

             Existem entidades que, tendo em vista a prossecução dos fins e atribuições do Estado, exercem-no de forma indireta e mediata. A Administração Indireta é, assim, constituída por entidades públicas que ainda que prosseguindo tarefas da administração e do Estado, não se encontram integrados na pessoa colectiva Estado. Deste modo, as referidas entidades estaduais inserem-se na Administração Indireta encontrando-se, consequentemente, sujeitas a poderes de superintendência e tutela administrativa do Governo. Em suma, o Estado confere a outros sujeitos de Direito a realização dos seus próprios fins (devolução de poderes).

A Administração Indireta reparte-se fundamentalmente nos institutos públicos e nas empresas públicas, onde subjacente a esta última, existem as entidades públicas empresariais.

            Faremos agora uma breve distinção entre estas duas. Por um lado, os Institutos públicos tem uma natureza burocrática e exercem funções de gestão pública, ao passo que, as empresas públicas tem uma natureza empresarial e desempenham uma atividade de gestão privada.

            O DL nº. 133/2013 de 3 de Outubro, apresenta uma definição de Empresa Pública. Poder-se-á, assim, defini-la como uma organização económica de fim lucrativo, criada e controlada por entidades jurídicas públicas. No que diz respeito à titularidade destas há que fazer a diferenciação entre as empresas públicas estaduais, as regionais ou as municipais, conforme pertençam ao Estado, a uma Região autónoma ou a um município. De seguida, em relação à natureza jurídica verifica-se empresas públicas com ou sem personalidade jurídica. Por outro lado, o referido DL estabelece, quanto à forma, a distinção entre empresas públicas sob forma pública ou sob forma privada. Por último, quanto ao objecto distinguem-se consoante tenham ou não como fim a exploração de um serviço público ou de um interesse económico geral.

            O foco sobre o qual iremos incidir centra-se na gestão Hospitalar como empresa pública sob forma de Sociedade Anonima ou sob forma de Entidade Pública Empresarial.

Pequena Evolução histórica dos hospitais públicos

Como forma de contextualização e, posteriormente, de melhor compreensão iremos fazer uma breve evolução histórica dos hospitais públicos.

            Nos últimos anos, percebemos de forma clara que existe uma necessidade de reformar o sector público por este se encontrar em marasmo e, assim sendo, ineficiente. Deste modo, desde que se começa a por em causa a viabilidade do nosso sistema público, começa-se inevitavelmente a pensar em reformas que pudessem criar sustentabilidade sem prejuízo de perda da sua componente social. 

            Recuando no tempo, os diplomas base que estão na origem da estrutura inicial do hospital público dizem respeito ao DL n.º 48357 de 27 de abril de 1968 (estatuto hospitalar) e o DL n.º 48358 de 27 de abril de 1968 (regulamento geral dos hospitais).

Em 2002, o Governo, com a publicação da Lei n.º 27/2002 de 8 de novembro, estabelece que os hospitais integrados na rede de prestação de cuidados de saúde podem revestir uma das seguintes figuras jurídicas:

        a) Estabelecimentos públicos, dotados de personalidade jurídica, autonomia  administrativa e financeira, com ou sem autonomia patrimonial. (Hospitais do Sector    Público Administrativo – SPA);

        b) Estabelecimentos públicos, dotados de personalidade jurídica, autonomia   administrativa, financeira e patrimonial e natureza empresarial. Desta forma, foram introduzidas alterações no modelo de aquisições de bens e serviços (passou a ser regulado pelo Direito Privado) e ao nível laboral passou a poder recrutar-se indivíduos com contrato individual de trabalho. (Entidades Púbicas Empresariais – EPE);

         c) Sociedades anónimas de capitais exclusivamente públicos. (Hospitais SA);

        d) Estabelecimentos privados, com ou sem fins lucrativos, com quem sejam celebrados contratos (Hospitais Privados).

            Em 2005, os hospitais SA passaram a EPE com a publicação do DL 233/2005 de 29 de Dezembro. O objetivo deste diploma era lançar um aviso de que o Sistema Nacional de Saúde era parte do Sector Público do estado sem quaisquer equívocos nesta afirmação pois que, em teoria, os hospitais SA poderiam ser alienados no futuro.

            Neste contexto, o Governo deu então início ao processo de conversão dos Hospitais SA em EPE, reconhecendo que os hospitais do Estado devem manter as características inerentes ao seu estatuto de estabelecimentos que prestam um serviço público, contando com instrumentos de gestão mais adaptados às necessidades dos cidadãos.

As possibilidades de gestão hospitalar como empresas públicas

Nos termos do regime jurídico do setor empresarial do Estado atualmente em vigor, os Hospitais com natureza de empresa pública podem revestir forma de Sociedades Anónimas (SA) ou de Entidades Públicas Empresariais (EPE).

Para uma mais cuidada análise iremos recorrer a uma definição estruturada de cada um dos modelos mencionados, bem como as suas vantagens e desvantagens procedendo ao tratamento dos modelos em separado e procurando estabelecer uma posição favorável a apenas um deles.

Constituir como sociedade Anónima

O Hospital SA é, pelo seu regime jurídico, considerado como pessoa coletiva de Direito Privado regendo-se pelo seu diploma à data da criação e pelos estatutos publicados na Lei de Gestão Hospitalar, Lei 27/2002 de 8 de novembro, e subsidiariamente pelo DL nº300/2007 de 23 de agosto.

A sua organização assenta em serviços, isto é, especialização dentro da estrutura e a sua Assembleia-Geral é constituída pelo Estado, representado quer pelo ministério das finanças quer pelo Ministério da Saúde. Sendo o Estado o seu único acionista este deve, nos termos do artigo 35º do Código das Sociedades Comerciais, proceder a um aumento de capital sempre que os prejuízos sejam superiores à metade do capital social da empresa.

A nível nacional o modelo em causa revelou prós e contras:

Desde logo nos prós salienta-se o facto de como se tratar de Direito Privado este permite uma maior racionalidade na gestão, na sua autonomia e administração. Prova disso é, com base nos Relatórios de Acompanhamento dos Hospitais SA no período de 2004 a 2005, o facto de se verificar uma redução nos custos para uma mesma produção em quantidade, qualidade e complexidade, que contribuiu numa redução de 27% do défice dos Hospitais. Outro dos grandes efeitos do modelo SA em Portugal foi o de não se verificar um aumento da dificuldade de acesso das populações e ainda haver uma redução em 5% a taxa de mortalidade hospitalar.

Por outro lado surgem também a diminuição de burocracias e consequente na aquisição de bens, serviços e contratação de pessoal.

Ainda a favor deste modelo houve uma diminuição de desperdícios, sem correr o risco de rutura de stock.

No respeitante a aspetos contra deste modelo temos a referir desde logo os custos administrativos associados que são significativos, nomeadamente os custos com seguros para infraestruturas e de pessoal com contrato de trabalho que, pelo facto do Estado ser o único acionista como foi supra referido, terá de acarretar com as despesas totais.

Noutra perspetiva como, apesar do referido, o modelo em causa está orientado para uma estratégia de desorçamentação e de diminuição de défice pois há incapacidade para suprir as despesas públicas com que se depara, surge como consequência negativa uma tendência para que as entidades do setor público se comecem a afirmar como incompetentes podendo levar, mais concretamente, ao afastamento da responsabilidade política e do Ministro da Saúde.

Entidades Públicas Empresariais

Numa breve nota introdutória conta referir que o Hospital EPE é um estabelecimento público dotado de personalidade jurídica própria, autonomia administrativa, patrimonial e financeira de natureza empresarial, tratando-se assim de uma pessoa coletiva de Direito Púbico, segundo a Lei da Gestão Hospitalar, artigo 2º/1 alínea b). Os estatutos constam na lei referida e demais legislação aplicável que não vá contra os princípios da sua natureza jurídica.

Neste modelo estamos perante uma gestão empresarial flexível, responsável pela prossecução do interesse público, atentando para tal às necessidades dos utentes. A sua organização tem por base centros distintos quer de responsabilidade quer de custos e o conselho de administração, que detém competências reservadas em que apenas eles podem exercer e competências delegáveis a outros membros da chefia. Importa ainda referir que a contabilidade neste modelo rege-se no plano público e resulta de autorizações concedidas tanto pelo ministro das finanças como da saúde.

Passamos para a análise das vantagens e desvantagens do modelo em estudo:

Em primeiro lugar, e começando do lado menos vantajoso do modelo, evidencia-se a clara desvantagem de os Hospitais neste sistema se encontrem adstritos a um regime rigoroso ao nível das orientações estratégicas exercidas pelos Ministérios das Finanças e da Saúde que, embora se afigure necessário para que este modelo funcione, acaba por levar a uma maior rigidez no controlo orçamental que por sua vez leva a menores margens de manobra do Estado para o investimento no setor.

Por outro lado, temos os custos associados à mudança dos hospitais SA para EPE que trouxe alguns resultados inesperados tais como o aumento dos gastos ostensivos com a gestão, na aquisição de novas viaturas, obras nas instalações, etc, resultantes da falta de rigor dos gestores públicos.

Consideradas as desvantagens procedemos para as vantagens. Desde logo a questão de se tratar de uma alternativa à correção do risco de privatização a que as SA estavam mais expostas e a consequente impossibilidade de extinção dos hospitais por falência, um dos principais pontos a favor deste novo modelo.

Realça-nos de igual modo o facto de se ter verificado uma maximização da eficiência de gestão dos recursos dos hospitais que promovem a sustentabilidade dos mesmos. Desse modo, alcançar-se-á uma maior sensibilidade ao gasto mediante modelos flexíveis de gestão de recursos humanos, tendo como base os contratos individuais de trabalho, o desenvolvimento de uma cultura de empreendedorismo e uma prática de meritocracia. É essencialmente nesta vantagem que o modelo EPE, no nosso entendimento, revela uma clara prevalência sobre as sociedades anónimas.

Seguidamente surge a eliminação de barreiras no acesso aos cuidados de saúde por parte da população, contribuindo para uma sociedade com maior equidade sendo este um dos principais objetivos aliados à prossecução do interesse público.

Por fim, aliada à prossecução do princípio da transparência, surge a existência de uma intervenção de tutela por parte dos Ministros das Finanças e da Saúde, decorrente dos artigos 6º e 10º do DL 233/2005 de 29 de dezembro.

Após o enquadramento de ambas as vertentes de empresas públicas tomamos a posição da Gestão Hospitalar com Entidade Pública Empresarial (EPE) em detrimento das SA por esta nos parecer a melhor de forma a garantir uma melhor eficiência aliada à Constituição no âmbito da defesa dos direitos e garantias dos cidadãos.

Sabendo das desvantagens e nuances que este sistema implica propomos apresentar uma possível resolução de modo a corrigir as deficiências encontradas no modelo.

Resultante do inconveniente quanto aos custos associados à transferência do modelo Societário para o modelo EPE, parece-nos que são próprios de qualquer transformação/alteração de sistema que se pretenda efetuar, logo não deveriam ter grande impacto na sua ponderação, pois também esses custos são apontados como desvantagens no modelo Societário.

Como referido supra e considerado a maior desvantagem na nossa opinião, o controlo orçamental origina um reduzido investimento no setor da saúde por parte do estado, gerando um baixo nível de qualidade nos serviços prestados, havendo necessidade de combater estas fragilidades do sistema. Atualmente cerca de 50% das despesas com a saúde em Portugal são destinadas a cuidados em ambulatório, resultantes da falta de recursos nos cuidados primários onde se inserem centros de saúde, por exemplo. Pelo que conseguimos avaliar da sociedade portuguesa, a recorrência a centros de saúde é apenas para obtenção de consultas e não para tratamentos de pequena escala, levando a que este problemas tenham elevada afluência aos serviços hospitalares, os quais deveriam estar focados em situações efetivamente graves e urgências. Para que se consiga alterar este comportamento consideramos que um investimento neste setor primário seria de extrema importância para que deixe de funcionar apenas para consultas e trate também pequenas e médias situações de saúde, aliviando os Hospitais. Para sustentar este investimento inicial nos centros de saúde de forma a muni-los de ferramentas adequadas para essa “alteração de função” basta apresentar as contas dos hospitais onde é evidente que os cuidados em ambulatório são muito menos dispendiosos que os cuidados primários.

Estes cuidados primários têm uma enorme capacidade para que sejam geridos com a devida qualidade por privados, implicando um menor esforço para o setor público, isto é, não passaria de todo por uma privatização, mas sim de contratualização a privados de certos cuidados de forma a haver um controlo eficaz das despesas enquanto se garante os serviços de forma sustentada.

Perante este cenário, comporta dizer que a saúde, sendo um bem essencial, é considerada pela maioria da população nacional como algo fundamental, e para o qual já se mostraram dispostos, em inúmeras sondagens, a pagar um pouco mais através das contribuições no Orçamento de Estado ou mesmo num eventual seguro de caráter obrigatório anual, como acontece em países como a Alemanha e Holanda.

Voltando ao tema da simulação propriamente dito e com base no que foi supra referido sobre o modelo EPE, é-nos agora possível perceber como se organizaria e constituiria a Ala pediátrica do Hospital de São João. Teríamos um financiamento exclusivamente público na pessoa do Estado que assumiria a execução da obra mediante autorização dos ministros das Finanças e da Saúde. Quanto à execução da obra, ou seja, no respeitante ao regime de aquisições de bens e serviços externos aplicar-se-á as normas de Direito Privado, em consonância com os princípios gerais da livre concorrência, transparência e boa gestão.

Por ultimo, os trabalhadores que irão ser contratados, poderão optar por dois regimes distintos de contrato de trabalho. Em primeiro lugar, um contrato subordinado ao regime da função pública e por outro lado, um contrato individual de trabalho com horários de trabalho e regalias diferenciados. Deste modo, aquando da sua contratação, estarão sujeitos ao regime do contrato de trabalho em concordância com o regime do Código do Trabalho. Os processos de recrutamento "devem assentar na adequação dos profissionais às funções a desenvolver e assegurar os princípios da igualdade de oportunidades, da imparcialidade, da boa-fé e da não discriminação, bem como da publicidade, exceto em casos de manifesta urgência devidamente fundamentada" presente no Artigo 14º do DL n.º 244/2012 de 9 de novembro.

Conclusão

           

Tendo em conta a análise que tecemos sobre o actual papel do sector saúde na Administração Pública, identificamos a repetição dos erros decorrentes da tendência secular da administração portuguesa para o centralismo e criação de entidades incorporadas no Estado e com funções relevantes em todo o território nacional. 

            Os problemas por nós apresentados já foram identificados de forma extensiva pela doutrina do Direito Administrativo e os seus efeitos negativos são visíveis nas falhas da prática administrativa. Contudo, reveste-se de grande importância que entidades como as hospitalares, devam assumir um carácter eminentemente público, tendo em conta a prossecução dos principais objetivos e atribuições que cabem tanto ao SNS como à entidade reguladora da saúde.

             Não descartamos o facto de constitucionalmente se atribuir uma grande importância à descentralização. Contudo, reveste-se dessa mesma importância a prossecução de uma melhor qualidade hospitalar em termos de eficiência que venha a promover uma maior satisfação populacional.

            Neste sentido, um modelo hospitalar cuja gestão é entregue a empresas públicas sob controlo estatal- uma vez que os interesses prosseguidos são de natureza pública- mediante as medidas já propostas para suprimento das desvantagens ao modelo associadas, parece-nos o mais adequado.

Esta é, a solução que apresentamos a vossas excelências.

Marcelo Martins nº58079

Tomás Travassos nº56640

Sandrine Eloi nº58036

Afonso Ferreira nº56853