Simulação: Colaboração com Privados

Parecer Jurídico

Gestão Hospitalar

Modelo de funcionamento em colaboração com privados

No âmbito da questão acerca do "Joãozinho", foi-nos solicitado pelo Governo a execução de um parecer jurídico referente à hipótese de uma eventual colaboração entre a Administração Pública e os Privados na política pública da saúde em Portugal.

Em primeiro lugar, tendo presente o disposto no decreto-lei 251-A/2015 de 17 de Dezembro, compete ao Ministro da Saúde tutelar a política nacional de Saúde, executando os demais procedimentos administrativos para o efeito.

Em matéria de elaboração de estatutos, da atribuição de fundos públicos e em questões de natureza patrimonial, o Ministro das Finanças terá também competências e tutela a exercer sobre esta vertente.

Independentemente do modelo de funcionamento, tem-se como grande prioridade na Saúde assegurar a prestação eficiente de cuidados médicos aos utentes, com custos acessíveis para o utente, servindo assim e fazendo jus à prossecução do superior interesse público.

Isto implicará que a consolidação das contas públicas, neste setor, poderá ser comprometida em virtude da satisfação desta necessidade imperativa.

Devido aos custos a que esta operação implica.

Algo que se verifica na Administração Pública. Isto é, não existe um fluxo suficientemente elevado de capital, uma injecção de dinheiro neste circuito económico para assegurar o bom funcionamento dos demais serviços. Tornando a Saúde num serviço caro para o Estado, e, como tal, ineficaz no que realmente interessa, a prestação do serviço aos utentes.

Tome-se como exemplo a situação do "Joãozinho", em que crianças que necessitam de redobrados cuidados médicos, não possuem sequer um ala pediátrica edificada e a funcionar, estando a cargo de contentores improvisados e não devidamente evoluídos ou equipados.

Desde 2011 que em Portugal, um país desenvolvido, se observa uma ineficácia de tal modo grave, que a questão a se colocar será onde está garantida a prossecução do superior interesse público, porque temos crianças doentes, a necessitar de condições urgentes.

Ora vide que tal situação, entre outras, espelha por completo a má gerência por parte da Administração Pública.

Esta situação compromete politicamente o Estado Portugês. E, mais importante, qualquer paciente português que recorre aos hospitais públicos.

Ou seja, observando os modelos de funcionamento enquanto serviço público, instituto público ou empresa pública, o problema será sempre o mesmo: a escassez de liquidez generalizada que compromete os encargos orçamentais, as contratações especializadas e qualquer execução de obras (como a do "Joãozinho").

Vejamos:

O serviço público é parte integrante da administração publica e direta do Estado, uma "versão padrão" que procura a mera satisfação da necessidade da população, neste caso a Saúde, sendo tutelado pela Administração e, com isso, não visa a obtenção de lucro.

O instituto público é uma pessoa coletiva de direito público, possuindo autonomia administrativa e financeira, dotado de orgãos e património próprio, cujos princípios estão inscritos em leis especiais para o efeito juntamente com a Lei Quadro dos Institutos Públicos, e sendo portanto indiretamente administrados, mas tutelados pelo Ministro com essa tutela, neste caso o da Saúde.

A empresa pública surge de facto como pessoa coletiva de direito público, criada pelo Estado, mas com natureza empresarial, fazendo parte do setor empresarial do Estado.

Ou seja, a sua administração é delegada a uma empresa pública para esse efeito, designada pelo Estado. Torna na prática o Estado acionista dessa empresa, providenciando assim uma maior autonomia na gerência de um hospital, de facto.

No entanto, como se pode observar nestes três cenários, o problema, em génese, subsiste.

E o problema surge, como fora mencionado, na escassez de recursos financeiros centrais (do Estado) que desencadeia um leque de problemas que só prejudicam os utentes e, com isso, a prossecução do superior interesse público.

Por mais modalidades de gestão pública que se adopte, apenas se altera o (real)  apuramento das contas do Estado, visto que oscilam entre a Administração Pública, que serve de base para a Contabilidade Nacional, e o Setor Empresarial do Estado (SEE) que à partida seria um "braço" de investimento do Estado e não um "paraíso" contabilístico tendo em conta que a gestão dos hospitais públicos não é uma atividade verdadeiramente mercantil.

Sendo alvo de reestruturação por parte do Sistema Europeu de Contas de 2010 (SEC2010) que incide sobre esta particularidade, ao qual o Estado faz uso a fim de, contabilisticamente, afirmar a existência de liquidez no circuito económico que deveras não existe.

Ao que, na opinião da nossa equipa, compromete a execução de diversas competências administrativas.

Noutra perspectiva, no âmbito do funcionamento inteiramente privado, a nossa opinião é dividida entre dois polos.

Por um lado, a natureza empresarial e lucrativa do privado, assegura um bom funcionamento e gestão do hospital, providenciando os devidos cuidados, com a devida qualidade, pois por ser uma operação financeira e não uma prossecução do interesse publico, é do interesse do privado que o seu hospital funcione plenamente. A operação financeira é rentável se os cuidados de saúde tiverem procura por parte dos utentes.

Deste modo, apenas obedecem à regulamentação do Estado no campo da saúde, possuindo total liberdade de atuação.

Tome-se como exemplo o Hospital da Luz, do grupo LuzSaúde.

Isto leva-nos ao polo negativo da questão. Pois pese embora a qualidade esteja assegurada, essa qualidade possui um preço. Um preço que a grande maioria da população não é capaz de suportar.

Se a tributação é insuficiente, comprometendo todo o sistema financeiro público, como poderiam os portugueses suportar "a priori" o ramo privado?

A ADSE e o ADSM, suavizam os custos de saúde no privado, designadamente à Função Pública e ao ramo Militar, estando os demais portugueses sujeitos, neste caso, às seguradoras privadas ou a nenhuma destas alternativas, como se observa mais frequentemente.

A grande maioria da população portuguesa, como sabeis, faz parte do agregado coloquialmente conhecido como "colarinho azul", pelo que os seus rendimentos são reduzidos face à minoria que apresenta rendimentos mais elevados.

O privado é eficaz e eficiente ao utente que possui meios para dele usufruir.

Ou seja, o seu funcionamento massificado no país não é viável.

Finalmente, surge para nós a melhor opção, que assegura o fim público e assegura a necessária eficiência e capital que o circuito carece.

Isto é, o Estado necessita de assegurar que os cuidados são providenciados, a um custo acessível pois faz parte das suas competências fornecer esta realidade a todos os portugueses.

Contudo, possui uma escassez de liquidez para assegurar eficazmente e de forma duradoura, esta operação.

Daí surgindo o privado.

O que resulta numa união, num alinhamento de interesses que serve a ambos.

O privado, está a realizar um investimento, precisa de uma rentabilidade, e o Estado necessita de assegurar a prossecução do superior interesse público, na Saúde.

Resultando que, existem três maneira de isso se concretizar:

Contrato de Concessão: em que a prestação deste serviço público é confiada a um privado, por um tempo determinado, rentabilizando a operação através de taxas ou tarifas para os utentes. Assegurando portanto, a sua manutenção e gestão eficaz. Assumindo os riscos financeiros e escolhido através de concurso público.

Arrendamento de Serviços Públicos: em que a gestão e exploração de um espaço ja existente é cedida a um privado, a troco de uma rentabilidade assegurada por taxas ou tarifas

Contrato de Gestão: em que a manutenção e gestão de um serviço em funcionamento é transferida a um privado, mas o risco financeiro pertence na mesma ao Estado. Ao que é assegurada uma rentabilidade diminuta, tendo em conta o risco financeiro ser incumbido ao Estado na mesma. Assim, o privado assegura  que o serviço funciona plenamente.

Concluindo, este parecer considera que a melhor opção, o rumo a ser tomado pelo Estado, deve recair sobre os Contratos de Gestão.

Porque os hospitais existem de facto, mas não são devidamente geridos, pelo que comprometem uma necessidade mais que essencial da população.

Através de uma partilha de tarefas no binómio Estado/Privado, consegue-se obter um equilíbrio fiscal mais ponderado, o que apenas beneficia o exercício da Administração Pública e, com isso, a real prossecução do superior interesse público.

A rentabilização da operação por parte do privado é incontornável, pois não obedece à natureza do Estado, ou seja, não esta agir onerosamente. Pelo que através do ligeiro encargo da rentabilização, conseguem-se ganhos qualitativos no exercício das funções administrativas do Estado, tendo presente a escassez financeira destinada a este ramo de atuação.

Ao que nos termos do DL nº 112/2012 de 23 de Maio e do DL nº 185/2002 se definem o regime jurídico das parecerias publico-privadas e, mais especificamente no DL nº 185/2002 as particularidades aplicadas no ramo da Saúde.

Beatriz Sebastião

João Machado