A, recorrente, alega que as liquidações do Imposto
Especial de Jogo violam os princípios da legalidade, capacidade contributiva,
da tributação pelo rendimento real e da igualdade, princípios estes
constitucionalmente consagrados; considerou-as ilegais, também, por não estarem
devidamente fundamentadas e por violarem o disposto na Lei do Jogo.
O Tribunal ad quem considerou improcedente o recurso,
afirmando, relativamente à alegação de ilegalidade, que o princípio da
legalidade fiscal na vertente de reserva de lei estava cumprido.
Pretende-se, no seguimento deste acórdão, fazer uma brevíssima
análise do princípio da legalidade, em especial na sua vertente de reserva de
lei.
Ora, o princípio da legalidade encontra-se consagrado no
artigo 266.º/2 da Constituição da República Portuguesa e no artigo 3.º/1 do
Código do Procedimento Administrativo.
A doutrina tradicional, na qual se enquadra o Professor
Marcello Caetano, baseava o princípio da legalidade numa proibição, afirmando
que nenhum órgão ou agente da Administração
pública tem a faculdade de praticar atos que possam contender com interesses
alheios senão a virtude de uma norma geral anterior.
O princípio da legalidade, na doutrina mais recente, é
definido de uma forma positiva: os órgãos
e agentes da Administração pública só podem agir com fundamento na lei e dentro
dos limites por ela impostos.
Nesta medida, a lei não serve apenas de limite à atuação da
Administração, como também é o fundamento da ação administrativa. Conclui-se,
então, que a regra geral é o princípio da competência (quae non sunt permissa prohibita intelliguntur).
O princípio da legalidade compreende o respeito da lei e
também a subordinação da Administração pública a toda a ordem legal, o que
implica que a violação de qualquer das categorias de normas (entre elas, a
Constituição, a lei ordinária, o Direito internacional, etc.) ou atos implica
violação da legalidade.
O princípio da legalidade compreende duas modalidades,
designadamente, a preferência de lei e a referência de lei.
A Constituição estabelece expressa ou implicitamente
reservas de lei setoriais em determinadas matérias. Os artigos 161.º, 164.º e
165.º da Constituição definem, expressamente, uma reserva de competência da Assembleia
da República. Ora, destas disposições decorre indiretamente uma reserva de lei,
visto que os atos aprovados no exercício das referidas competências da
Assembleia assumem a forma de lei (cfr. artigo 166.º/2 e 3).
A reserva de lei tem dois fundamentos, são eles o fundamento
democrático e o fundamento garantístico. Quanto ao primeiro, pretende-se
assegurar a submissão da atividade administrativa à vontade de povo; já com o
segundo, o que se pretende é assegurar a previsibilidade e a mensurabilidade
das atuações dos poderes da administração por parte da população.
Assim, a reserva de lei, nas palavras dos Professores
Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, exprime uma preferência pela decisão normativa dotada de legitimidade
democrática representativa direta ou imediata, que se encontra apenas nos atos
formal e substancialmente legislativos.
Relativamente à garantia da previsibilidade da atuação
administrativa, segundo os mesmos Professores, esta postula apenas a existência, prévia à atividade administrativa, de uma norma
habilitante dotada de publicidade adequada, mesmo que emanada no exercício da
função administrativa, e não necessariamente uma reserva de lei.
Bibliografia:
AMARAL, Diogo Freitas do, «Curso de Direito Administrativo»,
volume II, 3ª edição, Almedina, Coimbra, 2017 (reimpressão).
SOUSA, Marcelo Rebelo de / MATOS, André Salgado de, «Direito
Administrativo Geral» - Tomo I, «Introdução e Princípios
Fundamentais», D. Quixote, Lisboa 3.ª edição, 2008.
Mariana dos Santos Zeferino
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