O presente acórdão resulta do recurso do
acórdão do Tribunal Central Administrativo de 18/10/01, que negou provimento ao
recurso contencioso de anulação do despacho de 22/02/97, do Secretário de
Estado dos Assuntos Fiscais, pelo qual foi negado provimento aos recursos
hierárquicos.
Os
recorrentes, vendo o seu índice e escalão posicionados em patamares inferiores
àqueles a que correspondiam as suas efetivas e reais funções devido à sua
reclassificação profissional, fundamentaram o seu recurso em vício de violação
de lei, por infração aos princípios da proporcionalidade e igualdade,
consagrados nos artigos 266.º e 13.º da CRP e artigo 5.º do CPA (atuais artigos
6.º e 7.º do CPA) e ainda no artigo 204º da CRP.
De acordo com os recorrentes, Sua
Excelência, o Ministro das Finanças poderia de acordo com exigências
constitucionais, nomeadamente, o princípio da igualdade, ter reposto a
legalidade quanto à injustiça que os recorrentes sofreram. Houve, na sua
opinião uma verdadeira discriminação e violação do princípio da igualdade. Por
outro lado, os tribunais nas suas decisões não podem aplicar normas que
infrinjam o disposto na Constituição ou princípios nela designados, tendo o
acórdão recorrido, na sua opinião, contrariado esta disposição legal, quando
permitiu a aplicação de um entendimento discricionário e violador dos
princípios da proporcionalidade e igualdade.
A entidade recorrida, nas suas
alegações, concluiu o seguinte:
- O
douto acórdão não merece censura.
- Os
princípios da igualdade e proporcionalidade só relevam quando a Administração
atua no exercício de poderes discricionários, o que não foi o caso.
- A
administração atuou no exercício de poderes vinculados, encontrando o ato
impugnado a sua fundamentação de direito nas normas legais aplicáveis.
O Exmo. Magistrado do Ministério
Público emitiu parecer no sentido de que o recurso não merece provimento. Tendo
a Administração atuado no exercício de poderes vinculados, não têm aplicação os
princípios da proporcionalidade e igualdade.
Apreciada a matéria de facto,
passou-se à fundamentação de Direito, onde foi mencionada a argumentação
utilizada no acórdão impugnado, que negou provimento ao recurso, referindo-se,
entre o mais que:
- O
princípio da proporcionalidade exige uma relação de adequação entre o meio e o
fim, impedindo que a Administração para prossecução dos fins que por lei lhe
foram atribuídos, exceda os limites do estritamente necessário, ou seja, que
use de um meio muito mais gravoso do que outros de que também dispõe, ou que
agindo quando não é obrigado a fazê-lo, provoque efeitos negativos muito mais
gravosos do que os benefícios que espera obter.
- O
princípio da igualdade traduz-se na ideia geral de proibição do arbítrio,
postulando o tratamento igual de situações iguais e o tratamento desigual de
situações desiguais, mas não proibindo as diferenciações de tratamento desde
que estas tenham um fundamento material bastante ou uma justificação razoável
segundo critérios de valor objetivos.
- Conforme
é jurisprudência uniforme do STA, a violação destes princípios só assume
relevância autónoma quando a Administração atua no exercício de poderes discricionários,
porque, quando atua no exercício da atividade vinculada, a prossecução daqueles
princípios encontra-se tutelada pelo princípio de legalidade, pelo que a
respetiva violação só poderá relevar (indiretamente) quando, sendo imputada ao
próprio legislador, leve o Tribunal a eliminar, por inconstitucionalidade, a
norma em que o ato administrativo se baseou.
- A violação destes princípios, quando
imputada a um ato administrativo proferido no exercício de um poder vinculado,
só seria configurável se imputada, não à Administração, mas ao próprio
legislador ordinário e neste caso, sofreria de inconstitucionalidade a norma
legal aplicada pelo ato, tendo o tribunal o dever de recusar a sua aplicação e,
por essa via, anular o ato que assenta nessa norma inconstitucional, por
carecer de base legal.
- No caso em apreço, por o
ato impugnado ter sido proferido no exercício de um poder vinculado, pois para
esse efeito só existia uma solução legal, não tendo sido concedida à
Administração a liberdade de adotar um de entre vários comportamentos legais,
de acordo com o que entende mais adequado à realização do interesse público
protegido pela norma que a confere.
Concluindo que o ato recorrido nunca poderia padecer dos
invocados vícios de violação de lei por infração dos princípios da
proporcionalidade e igualdade.
Por outro lado, dada a presunção da legalidade dos atos
administrativos, era aos recorrentes que recaía o ónus de alegação e prova dos
factos demonstrativos de que a administração, para prossecução dos fins que por
lei lhe foram atribuídos, excedeu os limites do estritamente necessário ou que
existia outras pessoas em situação igual à dos recorrentes a quem foram
atribuídos o escalão e índice por estes pretendidos.
Na sua alegação, os recorrentes não impugnaram aqueles
fundamentos do acórdão recorrido, limitando-se a afirmar que o ato
contenciosamente impugnado violou os princípios constitucionais, sem indicação
de quaisquer elementos substanciadores dessa invocação.
No concernente à questão de inconstitucionalidade, o
acórdão recorrido nunca reconheceu a existência de qualquer norma legal inconstitucional,
como querem fazer crer os recorrentes.
Tudo visto e ponderado, foi decidido negar provimento ao
recurso e confirmar o acórdão recorrido.
O princípio da legalidade,
previsto no n.º2 do artigo 266.º da CRP e no artigo 3º do CPA, obriga a
Administração Pública a prosseguir o interesse público em obediência à lei e
dentro dos limites por esta impostos, em todas as suas manifestações. Vigora pois,
o princípio da competência, a Administração pode fazer aquilo que a lei
permite, é esta que a habilita a agir, só pode agir na medida que a norma
jurídica o permitir. Segundo os Professores Marcelo Rebelo de Sousa e André
Salgado de Matos, o princípio da legalidade “exprime a subordinação jurídica da
Administração Pública”. Para o Professor Freitas do Amaral, o princípio da
legalidade visa “simultaneamente garantir o respeito das normas aplicáveis,
quer no interesse da Administração, quer no interesse de particulares”.
A legalidade tem o sentido
de juridicidade, postula uma obediência ao Direito no seu conjunto. A
Administração deve respeitar tanto regras legais, como supralegais ou
infralegais, tal é o entendimento do Professor Vasco Pereira da Silva. A
Administração encontra-se submetida não apenas a regras, mas também a
princípios, cujo âmbito é por excelência o de controlo do poder discricionário.
O Professor Freitas do Amaral refere que o princípio da legalidade não abrange
apenas a lei, mas uma subordinação a todo o bloco de legalidade (construção de
Maurice Hauriou).
A sua violação implica ilegalidade.
Nas palavras do Professor Freitas do Amaral, “ (…) o
poder é vinculado quando a lei não remete para o critério do respetivo titular
a escolha da solução concreta mais adequada; e será discricionário quando o seu
exercício fica entregue ao critério do respetivo titular que pode e deve
escolher a solução a adotar em cada caso como mais ajustada à realização do
interesse público protegido pela norma que o confere.” O mesmo autor refere que
“ (…) para haver discricionariedade é necessário que a lei atribua à
Administração o poder de escolha entre várias alternativas diferentes de
decisão (…).”
Não há atos totalmente vinculados nem totalmente
discricionários. Assim, para este autor, quase todos os atos administrativos
são simultaneamente vinculados e discricionários. Para o Professor Vasco
Pereira da Silva, a discricionariedade coloca-se tanto no momento da
interpretação, como da aplicação ou da decisão, sendo este um poder normativo
de reconstrução da solução mais correta. Assim, para o mesmo, o poder
discricionário não é um poder livre, a Administração está vinculada na
descoberta das melhores soluções pelo critério da juridicidade. O Professor
Freitas do Amaral refere que mesmo nos atos discricionários, a competência e o
fim são sempre vinculados e que a decisão administrativa tem de respeitar os
princípios gerais de Direito vinculativos da atividade administrativa, não
sendo o poder discricionário livre, mas sim um poder jurídico delimitado pela
lei, que obriga o órgão administrativo a encontrar a melhor solução que
satisfaça o interesse público. Para o Professor Vasco Pereira da Silva, as vinculações
dos princípios constitucionais e extraconstitucionais, vão permitir o controlo,
não apenas da legalidade (o único que os tribunais podem exercer) da decisão
administrativa, mas também do seu mérito (no conteúdo da proporcionalidade),
dado que implicarão um juízo não somente de relação com a norma, mas de mérito
quanto à decisão em causa. Nesse âmbito, o Professor Freitas do Amaral fala em
“erro manifesto de apreciação”, por desrespeito do princípio da
proporcionalidade, na sua vertente de adequação.
Os professores Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de
Matos distinguem entre discricionariedade e margem de livre apreciação
consoante “consiste numa liberdade conferida por lei à administração para que
esta escolha entre várias alternativas de atuação jurídica admissíveis.” ou
“resulta da atribuição pela lei de uma liberdade à administração na apreciação
de situações de facto que dizem respeito aos pressupostos das suas decisões
(…)”
O poder discricionário tem, assim, por base uma abertura
de alternativas e no grau de densidade das normas que permite à Administração
assegurar a melhor solução para o caso concreto, tendo sempre em consideração o
princípio da legalidade e todas as suas implicações.
No acórdão em análise, foi considerado que “o ato
administrativo que decide sobre o posicionamento de funcionários na respetiva
carreira e correspondente índice remuneratório é praticado no exercício de
poderes vinculados” e que “a violação destes princípios só assume relevância autónoma
quando a Administração atua no exercício de poderes discricionários, porque,
quando atua no exercício da atividade vinculada, a prossecução daqueles
princípios encontra-se tutelada pelo princípio de legalidade”.
Esta posição merece a nossa concordância, dado que a
Administração agiu de acordo com o princípio da legalidade, em obediência à
lei. Salientamos ainda que, não há atos totalmente vinculados nem totalmente
discricionários, pelo que correspondendo a legalidade ao sentido de
juridicidade exposto pelo Professor Vasco Pereira da Silva, ou abrangendo todo
o bloco de legalidade, como refere o Professor Freitas do Amaral, devem sempre
ser tidos em consideração os princípios constitucionais de Direito
Administrativo, embora o seu campo primordial de aplicação seja no âmbito de
poderes discricionários.
Em
suma, qualquer atuação da Administração Pública tem aspetos vinculados e
aspetos discricionários e as escolhas que esta tem de fazer estão sempre
limitadas pelos diversos princípios que regem a sua atividade e sujeitas ao
controlo de legalidade dos tribunais.
Bibliografia:
AMARAL, Diogo Freitas do, «Curso de Direito
Administrativo», volume II, 3ª edição, Almedina, Coimbra, 2017 (reimpressão).
SOUSA, Marcelo Rebelo de / MATOS, André
Salgado de, «Direito
Administrativo Geral» - Tomo I, «Introdução e
Princípios Fundamentais», D. Quixote, Lisboa 3.ª edição, 2008.
Aulas teóricas do Professor Vasco Pereira da
Silva.
Flávio Miguel Caçote, n.º 58401, TB-11
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