As invalidades existentes do acto administrativo
O tema deste post incide sobre as invalidades do acto
administrativo, mais concretamente a nulidade e a anulabilidade, e a sua
importância e relação com o acórdão do STA 01133/17, de 18/04/2018.
Antes de mais, cabe o propósito de elucidar e para
melhor compreensão dar a definição do que é ato administrativo, que vem
consagrado no artigo 148º do Código de Procedimento Administrativo (antigo
artigo 120º do CPA de 1991). Assim um acto administrativo é uma estatuição
autoritária que define a situação jurídica dos particulares no caso concreto,
será um acto que produz efeitos jurídicos externos, quer seja, criando,
modificando ou extinguindo estavelmente situações jurídicas.
O
Professor Rogério Soares define acto administrativo, como “uma estatuição
autoritária, relativa a um caso individual, manifestada por um agente da
Administração no uso de poderes de direito administrativo, pela qual se
produzem efeitos jurídicos externos, positivos ou negativos”.
No
entanto, para o Professor Diogo Freitas do Amaral o conceito de acto
administrativo tem vários elementos, que são, um acto jurídico; um acto unilateral;
um acto praticado no exercício do poder administrativo; um acto de um órgão
administrativo; um acto decisório; e, um acto que versa sobre uma situação
individual e concreta.
O Professor Freitas do Amaral define acto
administrativo como “o acto jurídico unilateral praticado, no exercício do
poder administrativo, por um órgão da Administração ou por outra entidade
pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz a decisão de um
caso considerado pela Administração, visando produzir efeitos jurídicos numa
situação individual e concreta.”
Passarei agora, a abordar o tema fulcral do meu post,
que são as invalidades do acto administrativo, mais em concreto a nulidade e a
anulabilidade.
A invalidade do acto administrativo
As duas formas de invalidade dos actos administrativos
que a doutrina e a lei distinguem, são a nulidade e a anulabilidade, que surgem
nos artigos 161º a 163º do CPA de 2015 (e nos artigos 133º a 136º do CPA de
1991). Os Professores Fernanda Paula Oliveira e José Eduardo Figueiredo Dias,
dão ainda o exemplo de uma invalidade mista que surge em casos previstos na lei
como é o caso, por exemplo, das invalidades urbanísticas reguladas no artigo
69º do Decreto-Lei nº 555/99.
O artigo 161º, nº 2 do CPA de 2015, considera nulos os
actos cujo fim seja a prossecução de um interesse privado, os actos
certificativos de factos inverídicos ou inexistentes, os actos que criem
obrigações pecuniárias sem base legal e os actos praticados com preterição
total do procedimento legalmente exigido.
Segundo a doutrina, a nulidade é a forma mais grave de
invalidade. A nulidade apresenta vários pontos característicos que são, o facto
de o acto nulo ser totalmente ineficaz desde o início, isto é, não produz
qualquer efeito, conforme o exposto no artigo 162º, nº 1 do CPA; a nulidade é
insanável, ou seja, o acto nulo não é suscetível de ser transformado em acto
válido; os particulares e os funcionários públicos tem o direito de desobedecer
a quaisquer ordens que constem de um acto nulo, na medida em que este não
produz efeitos, não é obrigatório; se a Administração quiser impor pela força a
execução de um acto nulo, os particulares têm o direito de resistência passiva
(artigo 21º da Constituição da República Portuguesa), esta resistência passiva
dos particulares a um acto nulo é legítima; um acto nulo pode ser impugnado a
todo o tempo, ou seja não tem prazo, como consta do artigo 162º, nº 2, primeira
parte do Código de Procedimento Administrativo; o pedido de reconhecimento da
existência da nulidade de um acto administrativo pode ser feito junto de
qualquer tribunal e não apenas perante os tribunais administrativos, artigo
162º, nº 2 do CPA. E, por último, a nulidade pode também ser reconhecida a todo
o tempo por qualquer órgão administrativo.
Relativamente a anulabilidade, que é uma sanção menos
grave da que verificamos na nulidade, tem as seguintes características: o acto
anulável, embora invalido é juridicamente eficaz até ao momento em que venha a
ser anulado ou suspenso; a anulabilidade é sanável, quer pelo decurso do tempo,
quer por ratificação, reforma ou conversão; o acto anulável é obrigatório
enquanto não for formulado, quer para os funcionários públicos quer para os
seus destinatários; não é possível opor qualquer resistência, mesmo que seja
passiva, à execução forçada de um acto anulável, a execução coativa de um acto
anulável é legítima; o acto anulável só pode ser impugnado dentro de um
determinado prazo, que é a lei que o estabelece, e que normalmente, esse prazo
é curto.
Outras características relativas a anulabilidade que a
diferenciam da nulidade, são o facto de o pedido de anulação só poder ser feito
perante um tribunal administrativo (contrariamente ao que sucede na nulidade);
só os tribunais administrativos podem anular actos administrativos. E, por fim,
o reconhecimento de que o acto é anulável por parte do tribunal determina a sua
anulação. O acto nulo é declarado nulo, o acto anulável é anulado.
O artigo 161º, nº 2 do Código de Procedimento
Administrativo, refere explicitamente quais os actos que são considerados
nulos. Partindo deste artigo e da base doutrinária, dos Professores em destaque,
nomeadamente o Professor Diogo Freitas do Amaral, são nulos os casos de
usurpação de poder; de incompetência por falta de atribuições (absoluta); por
vício de forma, seja por carência absoluta de forma legal, seja por
deliberações tomadas tumultuosamente, deliberações sem quórum (o quórum é o
número de elementos que tem de estar presente para um órgão funcionar ou
deliberar), e as deliberações tomadas sem ser pela maioria que seja exigida por
lei; por violação da lei, mais concretamente, em casos de violação de lei referidos no artigo
161º do CPA de 2015 (antigo 133º do CPA de 1991).
Os casos em que há ou se aplica a anulabilidade são os
casos de incompetência por falta de competência relativa; por falta de outros
vícios de forma, que não os expressos para a nulidade; por violação da lei, ou
seja, quaisquer outros casos de violação da lei que não venham referidos; e em
caso de desvio de poder, mais concretamente, casos de desvio de poder para fins
de interesse público.
Relação do exposto supra com o Acórdão 001133/17, de
18 de Abril de 2018 do Supremo Tribunal Administrativo
No presente acórdão, muito sucintamente, o que sucede
é que A defende que a nulidade da liquidação erroneamente emitida, sendo que
esta defende que o fundamento da referida impugnação judicial apresentada é a
nulidade. No entanto, contrapondo a recorrente A, o Ministério Público
considera que uma vez que já tinha passado o prazo, e com base na fundamentação
e no sucedido o que acontece é que o acto administrativo em causa é anulável e
não nulo. Tal como se pode verificar expressamente do que se retira do acórdão:
“A sanção geral da invalidade do ato
administrativo desconforme com o ordenamento jurídico, por ofensa ou dos
princípios gerais de direito ou de normas jurídicas escritas constitucionais,
comunitárias, legais ou regulamentares, ou, ainda, por ofensa de vinculações
derivadas de ato jurídico ou contrato administrativo anterior é a da
anulabilidade.” Defendendo ainda que o que está em causa é que um
acto em aplicação da lei ordinária, que viola, alegadamente, o princípio da
legalidade tributária não é nulo, mas sim, anulável.
Considerações finais
A meu ver, a aplicação correta
e defendida pelo acórdão é a mais acertada, uma vez que, com base no que foi
explanado ao longo deste post, sobre as diferenças e aplicação entre nulidade e
anulabilidade, a anulabilidade é o que fará mais sentido ser aplicado. Tendo em
conta que no caso em concreto o que sucedeu foi que houve uma violação do princípio da
legalidade tributária, pelo que se aplicaria a anulabilidade e não a nulidade.
Assim sendo, o acto em causa é sanável e é inválido, embora seja juridicamente
eficaz até ao momento em que é declarado anulado.
Bibliografia:
AMARAL, Diogo Freitas do,
“Curso de Direito Administrativo”, volume II, 2º Edição, Almedina, 2011
OLIVEIRA, Fernanda Paula;
DIAS, José Eduardo Figueiredo, “Noções Fundamentais de Direito Administrativo”,
5º Edição, Almedina, 2017
SOUSA, Marcelo Rebelo de;
MATOS, André Salgado de, “Direito Administrativo Geral Tomo III”, Publicações
Dom Quixote, 2007
Filipe Pereira Garcia, Nº
57272
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