Da distinção entre regulamento e ato administrativo

Da distinção entre ato administrativo e regulamento administrativo

O acórdão em análise do STJ, cujo nº de processo é 128/15.2YFLSB, trata da distinção entre regulamento administrativo e ato administrativo, e as consequências destas distinções na impugnação dos mesmos.

Em primeiro lugar, cabe-nos traçar essa distinção:

O ATO ADMINISTRATIVO:

Consiste, segundo um segmento da doutrina, no ato jurídico unilateral praticado, no exercício do poder administrativo, por um órgão da administração ou por outra entidade para tal habilitada por lei (quer seja pública ou privada). 

Traduz a decisão de um caso considerado pela administração e visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.

O art.148º CPA define como ato administrativo as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.

Podemos relevar assim 6 características fundamentais para a caracterização deste:

1.    Ser um ato jurídico, ou seja, uma conduta voluntária produtora de efeitos jurídicos;

2.    Ser um ato unilateral, sendo proveniente de 1 só autor cuja declaração é ‘perfeita’ e independente;

3.    Ser produzido no exercício do poder administrativo, praticado no exercício de um poder público para o desempenho de uma atividade administrativa de gestão pública;

4.    Ser praticado por um órgão administrativo, obtendo assim um sentido orgânico;

5.    Tratar-se de um ato decisório, visando produzir efeitos jurídicos diretos no ordenamento ou recusando “expressamente” a produção dos mesmos;

6.    Visar uma situação individual e concreta, sendo aqui que a distinção principal é traçada face às restantes normas jurídicas emanadas da Administração (muitas vezes sob a forma de regulamento). 

Sendo individual e concreto deve haver uma individualização dos destinatários e uma identificação da situação à qual se refere.

Dentro desta 6ª característica é possível a distinção entre atos coletivos, plurais e gerais, sendo que isto demonstra que a delimitação entre o geral e individual não é meramente numérica.

Um tópico muito relevante na discussão do ato administrativo e é a sua eficácia externa, e reconduz-se ao velho debate da aplicabilidade do CPA aos atos administrativos internos.

Para esta questão adotamos a doutrina do Prof. Rogério Soares, que considera que os atos administrativos devem assumir relevância no ordenamento jurídico geral, concluindo que, visto que os atos jurídicos internos não complementam este requisito, não devem ser considerados como tal para efeitos de aplicação do CPA.

O ato administrativo é a forma mais utilizada no exercício da função administrativa, sendo típica do Direito Administrativo.

Visto tratar-se de uma imposição unilateral da Administração perante um particular, foram criados métodos de proteção dos direitos dos particulares, podendo ser:

1.    As garantias administrativas dos particulares;

2.    As garantias contenciosas dos particulares.

Estas últimas englobam a ação administrativa impugnatória, a ação administrativa de condenação, a providência cautelar, entre outras, sendo que a dicotomia ato administrativo/impugnação contenciosa do ato é uma das peças base fundamentais do Direito Administrativo.

O REGULAMENTO ADMINISTRATVO:

São as normas jurídicas emanadas no exercício do poder administrativo por um órgão administrativo ou por outra entidade para tal habilitada por lei. É de relembrar que as normas jurídicas dão comandos gerais e abstratos.

O art.135º CPA define-o como “as normas jurídicas(...)” – definição incorreta visto que o regulamento contém as normas, não é as normas – “(...) gerais e abstratas que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos.”

Constituem o “nível inferior” do ordenamento jurídico administrativo, sendo considerados como fonte secundária deste. 

Os regulamentos têm sempre que ter uma lei habilitante – art. 136º/1 CPA

É importante também a distinção entre regulamentos internos e externos, sendo os primeiros os que produzem os seus efeitos jurídicos unicamente no interior da esfera jurídica da entidade de que emanam, e os segundos os que produzem efeitos e relação a outras pessoas, particulares ou coletivas.

O fundamento do poder regulamentar pode ser visto de vários pontos de vista, mas o prático parece-nos o mais relevante: Há uma impossibilidade do legislador de previsão absoluta, e um distanciamento do legislador perante os casos concretos da vida real.

Desde modo, há uma necessidade de preenchimento por parte da Administração, que é facilmente saciada pelo regulamento administrativo.

É também de salientar que há dois grandes tipos de regulamento: os complementares, que aprofundam a lei (de modo espontâneo ou devido), e os autónomos que não complementam lei nenhuma, simplesmente “legislam por si só”.

A PRINCIPAL DISTINÇÃO:

Embora a doutrina consiga apontar vários pontos de divergência entre estes dois institutos, o mais relevante é a sua natureza do seu destinatário e da realidade que visa regular:

Comando geral e abstrato ou individual e concreto, embora ambos sejam emitidos no exercício da função jurídico-administrativa e ambos produzam efeitos jurídicos externos.

O CASO EM QUESTÃO:

Nos termos da desatualizada Lei nº 62/2013, atualizada atualmente pela Lei nº 40-A/2016, apenas os atos administrativos do Presidente da Comarca são suscetíveis de recurso (atualmente este problema seria inexistente, visto que a versão atualizada engloba também regulamentos, contudo o nosso objectivo foca-se na distinção entre regulamento e ato. e não na utilidade desta no caso concreto, pelo que será um detalhe que não voltaremos a mencionar).

O R. considera que o despacho recorrido não constitui um ato administrativo, mas sim um regulamento, pelo que alega que não é admissível o recurso hierárquico deste para o CSM.

Para que o ato do juiz presidente do tribunal seja recorrível para o Conselho Superior da Magistratura tem então que ter natureza individual, referir-se a uma ou mais pessoas concretamente identificadas e destinar-se a regular uma determinada situação individual. 

O Acórdão do Conselho plenário do R. conclui que o comando dirigido pelo Presidente do Tribunal da Comarca enforma de normas gerais e abstratas, argumentando:

1.    Os destinatários são indeterminados e é um comando aplicável a diversas situações de vida indeterminadas de vigência sucessiva;

2.    Os destinatários não têm identificação normativa;

3.    O comando em causa não estabelece qualquer período temporal de vigência, podendo os lugares ser ocupados por diversos outros juízes.

O acórdão em análise considera que “a deliberação impugnada padece de manifesto erro de julgamento, porquanto, estamos, efetivamente, in casu, na presença de um ato administrativo, ao contrário do propugnado pela deliberação impugnada.”

Argumenta esta afirmação deste modo:

1.     É um comando decisório. Impondo uma prescrição. Ou seja, uma ordem precisa sobre critérios a ponderar;

2.     É uma decisão proferida que produz efeitos jurídicos na esfera de terceiros;

3.     Incide sobre uma situação individual visto que os seus destinatários são determináveis (os juízes que se encontravam à data a exercer funções no tribunal judicial da comarca), e não como a deliberação impugnada insinua, qualquer magistrado que viesse a ser colocado naquela comarca – conclusão óbvia pela afirmação “[f]oram ouvidos todos os juízes que integram o Tribunal e colhidos os seus contributos, tendo-se atendido às sugestões feitas para clarificação das regras relativas  à intervenção dos juízes do quadro complementar (…)”.

4.     Não se pode afirmar por isto que tenha carácter geral;

5.     A decisão proferida (regulação dos critérios de substituição em caso de falta ou impedimento) apenas seria abstrata caso tivesse determinado que sempre que verificadas certas circunstâncias as substituições de juízes seriam fixadas de determinada forma pelo Presidente;

6.     Só desta forma se verificaria que os sujeitos não são determinados ou determináveis;

7.     Mesmo que se considerasse que se tratava de decisão com caráter abstrato, deveria ser assimilado à figura do ato administrativo e não do regulamento, visto que não acumula as características de generalidade e abstração – supletividade da figura do regulamento (?);

8.    É por isto um ato administrativo e não um regulamento, podendo ser objeto de recurso hierárquico.

CONCLUSÃO E ANÁLISE DO ACÓRDÃO:

Após análise da decisão proferida pelo Presidente da Comarca, concluo em sintonia com o acórdão analisado, pois trata-se de averiguar se se trata de um comando geral e abstrato ou individual e concreto.

A substituição dos juízes de direito é já regulada pela Lei de Organização do Sistema Judiciário, que atribui aos presidentes dos tribunais da comarca a determinação e concretização desta. É uma imposição baseada em comandos gerais:

1. Individual - destinada a um conjunto de pessoas determinadas ou determináveis (juízes da comarca);

 2. Concreta - que visa a identificação de uma determinada e concreta situação (substituição destes).

A distinção entre estas duas formas de ação administrativa pode levantar problemas, devido à sua fronteira que, embora aparente ser nítida, tem por vezes situações em que causará polémica. É por isso crucial que seja feita de modo eficaz, pois embora atualmente este caso não levantasse problemas (atualmente o art.98º LOSJ engloba tanto o ato como o regulamento administrativo), têm bases e processos legais distintos (como podemos encontrar no CPA) que quando confundidos podem levar a ilegalidades e, em casos mais extremos, inconstitucionalidades.


BIBLIOGRAFIA:

- SOUSA, Marcelo Rebelo de, MATOS, André Salgado de, Direito Administrativo Geral, tomo I, 3ª edição, ed. Dom Quixote, 2008;

- AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 4ª edição, ed. Almedina, 2018;

Rita Albuquerque - nº 58402 - TB11