O Acórdão nº188/2000 do Tribunal Constitucional e a lei habilitante

O Acórdão nº 188/2000 do Tribunal Constitucional e a lei habilitante 

O exercício do poder administrativo, em especial o exercício regulamentar, é uma atividade secundária, dependente e subordinada à atividade legislativa- essa primária, principal e independente. Constitui o princípio da legalidade, concretizado na precedência de lei, um dos grandes pilares orientadores do Direito Administrativo, pelo que é nesta base que o regulamento encontra na Constituição da República Portuguesa e, mais recentemente, no Código de Procedimento Administrativo a exigência formal de indicação expressa da lei habilitante, que fundamenta e atribui competências ao órgão administrativo. 

O acórdão em apreço atenta exatamente nesta questão. Está em causa a inconstitucionalidade formal do regulamento dos centros de saúde, em concreto o artigo 29º da portaria, por violação do artigo 122º, nº7 da CRP. Alega-se a falta de indicação expressa das leis habilitantes, por estas terem sido somente indicadas no preâmbulo do documento normativo. 

Para a resolução do conflito, o acórdão levanta duas interessantes questões sobre o preceito constitucional e a sua aplicação. Em primeiro lugar, a apreciação do conceito de “indicação expressa” e, em segundo lugar, o âmbito de aplicação da norma. 

Comecemos pela questão inicial, fica claro, tanto pelo artigo 112º, nº7 da CRP, como pelo artigo 136º, nº2 do CPA, que terá de existir uma menção expressa do preceito legislativo que precede o regulamento, que este pretende complementar ou, nos casos dos regulamentos independentes, que o fundamenta, dando-lhe competências para a sua atuação .O problema coloca-se na questão de saber de que se trata a indicação expressa, que casos estarão abrangidos neste termo. Exige a hermenêutica jurídica que olhemos para os vários elementos da interpretação legislativa, destaca-se para o caso, a teleologia do artigo constitucional referida por Gomes Canotilho e Vital Moreira, dizem os professores que esta norma terá como objetivo promover a “segurança e transparência jurídica, sobretudo relevantes à luz da principiologia do Estado de Direito”. De facto, se se trata de uma atuação diretamente subordinada a uma lei e que apenas por essa é legitimada, faz todo o sentido que a sua indicação seja obrigatória. Contudo, no caso em concreto, a inconstitucionalidade está a ser requerida com base no facto de a indicação constar no preâmbulo, o que coloca em conflito os princípios basilares que fundamentam a norma constitucional- segurança e transparência jurídica- e um dos princípios da atividade administrativa, o princípio da eficiência, corolário do princípio da boa administração, que obriga a administração a prosseguir o bem comum de forma mais eficiente possível. Ora, aplicando e interpretando este artigo de forma restritiva implicaria que este regulamento fosse declarado inconstitucional, não sendo aplicável. Fosse esse o caso e seria postergada a eficácia de Administração Púbica, bem como todos os objetivos da lei em causa que não poderia ser aplicada, tudo isto por a indicação não se encontrar no articulado. Sustentar esta interpretação é desconsiderar a efetividade da Administração Pública e, até, da lei sem que haja qualquer acréscimo em termos de segurança ou transparência, pois havendo uma referência textual das normas habilitantes ou a complementar/executar não haverá dúvidas sobre quais se tratam, a referência é expressa. A mesma interpretação é feita pelos professores já referidos: “A explicitação da lei habilitante basta-se com a referência no preâmbulo ou articulado no regulamento, mas já é insuficiente, como se acabou de dizer, a simples possibilidade de identificação dessa mesma lei desde que não encontra qualquer expressão textual no regulamento”. Também o tribunal constitucional já deu interpretações menos exigentes a este artigo, nomeadamente o acórdão nº357/99 sobre o regulamento da taxa municipal de urbanização e o 110/95 sobre o regulamento dos resíduos sólidos da cidade de Lisboa no qual se aceita que a lei habilitante viesse mencionada nas Atas. 

Em suma, e terminando assim a análise do primeiro tema, deverá existir “suficiência de suporte habilitante” para que não seja necessário induzir de referências implícitas ou da probabilidade, bastando-nos uma expressão textual no documento do regulamento. 

Encerrado o capítulo da indicação de lei habilitante, cabe agora verificar o âmbito de aplicação desta norma. Face à constituição não são admissíveis regulamentos que não contenham base legal. Acontece que existem duas excepções, duas espécies de regulamentos que, por terem outro fundamento, não necessitam de assento legal: os regulamentos internos e os regulamentos dos órgãos colegiais. Para o caso importa debruçar-nos sobre os primeiros. Os regulamentos internos, segundo o Professor Freitas do Amaral, encontram fundamento no poder de direção característica da hierarquia da Administração Pública. Quem tem capacidade para dar ordens concretas e individuais também terá para dar indicações de carácter geral e abstrato para unificação da atuação dos serviços. Desta forma, a norma o artigo 112º, nº7 CRP não se aplicará aos regulamentos internos, na medida em que, se estes se fundamentam no poder de direção e não num preceito legal, não terão que indicar uma lei que os habilite. 

Dito isto, cumpre analisar a norma do regulamento em questão e classificá-lo. Podemos ler no artigo 29º do Regulamento: “O serviço administrativo e de apoio geral é constituído pelo pessoal administrativo e auxiliar, chefiado por um funcionário com a categoria, no mínimo, de primeiro oficial e, se possível, com experiência de chefia, nomeado pela ARS, sob proposta da direção do centro de saúde”, tendo em conta o critério do Professor Afonso Queiró que, aliás, é mencionado no acórdão: “ São regulamentos internos aqueles que “dirigindo-se exclusivamente para o interior da organização administrativa, sem repercussão direta nas relações entre este e os particulares”, percebemos que não há como não tratar o preceito como interno, pois limita-se à organização administrativa, sem qualquer implicação direta dos particulares, o seu conteúdo espelha unicamente o quadro constitutivo do órgão. Assim sendo, tal como entende o acórdão nunca este preceito poderia estar em causa por violação do 122º, nº7 da CRP, por não ter eficácia externa. 

Bibliografia: 

Freitas do Amaral, Diogo, Curso de Direito Administrativo, Volume II 

Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, tomo I 

Afonso Rodrigues Queiró, Teoria dos Regulamentos  

José Carlos Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo 

J.J Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume II 

Acórdãos do TC: 

Acórdão nº 188/2000; Acórdão nº 110/95; Acórdão nº 457/94; Acórdão nº357/99 

Miguel Neves  

58602