Acordão do Supremo Tribunal Administrativo - 02774/17.0BEBRG-A 0774/18
I. O acto recorrido e Fundamentos do Recurso
A A. interpôs recurso de revista para o STA do Acórdão do TCA Norte que, revogando uma sentença do TAF de Braga – que indeferira a providência cautelar proposta pela recorrente de suspensão da eficácia do acto administrativo emanado pelo Município de Braga (que impusera o resgate de uma concessão do serviço de estacionamento), declarou a extinção da providência cautelar («ex vi» do art. 123°, n.º 1, al. a), do CPTA. Fundamenta a admissão da revista por esta incidir sobre uma questão relevante e mal decidida pelo tribunal «a quo».
A recorrente em 2018 havia requerido judicialmente que se suspendesse a eficácia de um acto camarário que determinara o resgate de uma concessão de que ela era titular. O acto em causa foi emitido e notificado em 2016, devendo o resgate operar-se em 2018. O TAF de Braga considerou ser esta última data a relevante para se aferir da tempestividade de quaisquer ataques, «in judicio», ao referido acto, passando assim ao conhecimento da providência e indeferiu-a – por falta de «periculum in mora». O TCA Norte – no âmbito da apreciação de um recurso subordinado interposto pelo Município de Braga – teve um entendimento diverso do TAF de Barga quanto àquela tempestividade. Com efeito, entendeu que o acto enunciador do resgate devia ter sido impugnado no prazo de três meses subsequentes à sua notificação (2016) e, como o não foi, impunha-se declarar extinto a providência cautelar interposta pela Recorrente («ex vi» do art. 123º, n.º 1, al. a), do CPTA.) A recorrente não concorda com este entendimento não só porque o acto impositivo do resgate só seria eficaz na data em que ele se efectivasse – sendo até impossível acometê-lo antes – como também porque a recorrente teria imputado ao acto, no seu requerimento inicial, um desvio de poder potencialmente causal da sua nulidade – pelo que se mostraria possível atacar o acto a todo o tempo.
II. Fundamentos do Recurso – alegações do Recorrido e do Ministério Público
- O Recorrido - Município de Braga - contra-alegou, defendendo a exatidão da decisão recorrido.
III. Decisão do STA
O acórdão do STA nega provimento ao presente recurso de revista. Entende este douto Tribunal que o TCA do Norte bem esteve quando considerou que o acto enunciador do resgate devia ter sido impugnado no prazo de três meses subsequentes à sua notificação (2016), sendo inegável que o acto determinativo do resgate de uma concessão torna-se eficaz mediante a notificação dele ao concessionário, não se por isso tratando de um acto com eficácia diferida – para o momento da efetiva extinção do contrato. Quanto ao vício de desvio de poder invocado pela recorrente, entende o STA que os vícios de desvio de poder só muito excecionalmente poderão trazer a nulidade dos actos e, face ao requerimento inicial, merece acolhimento a tese do TCA – que nessa peça não discerniu qualquer vício apto a causar a nulidade do acto suspendendo. Considera ainda que, em princípio, as decisões proferidas em 2.ª instância pelos TCA's não são suscetíveis de recurso para o STA. Mas, excepcionalmente, tais decisões podem ser objecto de recurso de revista em duas hipóteses: quando estiver em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, assuma uma importância fundamental; ou quando a admissão da revista for claramente necessária para uma melhor aplicação do direito («vide» o art. 150°, n.º 1, do CPTA). No presente caso, pela natureza cautelar do processo – que obriga a uma maior exigência na análise dos requisitos de admissão das revistas – deve prevalecer, a regra da excepcionalidade deste tipo de recursos.
I. O acto recorrido e Fundamentos do Recurso
A A. interpôs recurso de revista para o STA do Acórdão do TCA Norte que, revogando uma sentença do TAF de Braga – que indeferira a providência cautelar proposta pela recorrente de suspensão da eficácia do acto administrativo emanado pelo Município de Braga (que impusera o resgate de uma concessão do serviço de estacionamento), declarou a extinção da providência cautelar («ex vi» do art. 123°, n.º 1, al. a), do CPTA. Fundamenta a admissão da revista por esta incidir sobre uma questão relevante e mal decidida pelo tribunal «a quo».
A recorrente em 2018 havia requerido judicialmente que se suspendesse a eficácia de um acto camarário que determinara o resgate de uma concessão de que ela era titular. O acto em causa foi emitido e notificado em 2016, devendo o resgate operar-se em 2018. O TAF de Braga considerou ser esta última data a relevante para se aferir da tempestividade de quaisquer ataques, «in judicio», ao referido acto, passando assim ao conhecimento da providência e indeferiu-a – por falta de «periculum in mora». O TCA Norte – no âmbito da apreciação de um recurso subordinado interposto pelo Município de Braga – teve um entendimento diverso do TAF de Barga quanto àquela tempestividade. Com efeito, entendeu que o acto enunciador do resgate devia ter sido impugnado no prazo de três meses subsequentes à sua notificação (2016) e, como o não foi, impunha-se declarar extinto a providência cautelar interposta pela Recorrente («ex vi» do art. 123º, n.º 1, al. a), do CPTA.) A recorrente não concorda com este entendimento não só porque o acto impositivo do resgate só seria eficaz na data em que ele se efectivasse – sendo até impossível acometê-lo antes – como também porque a recorrente teria imputado ao acto, no seu requerimento inicial, um desvio de poder potencialmente causal da sua nulidade – pelo que se mostraria possível atacar o acto a todo o tempo.
II. Fundamentos do Recurso – alegações do Recorrido e do Ministério Público
- O Recorrido - Município de Braga - contra-alegou, defendendo a exatidão da decisão recorrido.
III. Decisão do STA
O acórdão do STA nega provimento ao presente recurso de revista. Entende este douto Tribunal que o TCA do Norte bem esteve quando considerou que o acto enunciador do resgate devia ter sido impugnado no prazo de três meses subsequentes à sua notificação (2016), sendo inegável que o acto determinativo do resgate de uma concessão torna-se eficaz mediante a notificação dele ao concessionário, não se por isso tratando de um acto com eficácia diferida – para o momento da efetiva extinção do contrato. Quanto ao vício de desvio de poder invocado pela recorrente, entende o STA que os vícios de desvio de poder só muito excecionalmente poderão trazer a nulidade dos actos e, face ao requerimento inicial, merece acolhimento a tese do TCA – que nessa peça não discerniu qualquer vício apto a causar a nulidade do acto suspendendo. Considera ainda que, em princípio, as decisões proferidas em 2.ª instância pelos TCA's não são suscetíveis de recurso para o STA. Mas, excepcionalmente, tais decisões podem ser objecto de recurso de revista em duas hipóteses: quando estiver em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, assuma uma importância fundamental; ou quando a admissão da revista for claramente necessária para uma melhor aplicação do direito («vide» o art. 150°, n.º 1, do CPTA). No presente caso, pela natureza cautelar do processo – que obriga a uma maior exigência na análise dos requisitos de admissão das revistas – deve prevalecer, a regra da excepcionalidade deste tipo de recursos.
Para um melhor entendimento do assunto em questão abordado no acordão, é importante saber as noções de "validade" e "eficácia".
Segundo o Professor Diogo Freitas do Amaral a validade é a aptidão intrínseca do ato para produzir os efeitos jurídicos correspondentes ao tipo legal a que pertence, em consequência da sua conformidade com a ordem jurídica. Os artigos 148º a 154º do CPA regulam as exigências de cujo cumprimento depende essa mesma validade do ato administrativo.
A eficácia é, então, a efetiva produção de efeitos jurídicos. Por sua vez, os artigos que regulam a matéria da eficácia do ato administrativos são os 155º a 160º do CPA.
A lei formula, no que diz respeito aos atos administrativos, um certo número de requisitos que, se não se verificaram podem ter consequências jurídicas, vejamos: se em cada ato administrativo não se verificar todos os requisitos de validade, o ato será considerado inválido; tal como, se não se verificarem todos os requisitos de eficácia, o mesmo ato será considerado ineficaz. Mais adiante, iremos analisar cada um dos requisitos abordados.
Um ato inválido será então um ato que não tem aptidão intrínseca para a produção de efeitos, decorrente de uma ofensa à ordem jurídica. A ineficácia é, por seu turno, o fenómeno da não-produção de efeitos.
No que toca aos requisitos de validade do ato administrativo podemos enumerar 4, sendo estes:
- Requisitos quanto aos sujeitos;
- Requisitos quanto à forma e às formalidades;
- Requisitos quanto ao conteúdo e ao objeto;
- Requisitos quanto ao fim.
1)
No que diz respeito aos requisitos quanto aos sujeitos
importa saber que o autor do ato (sujeito) se apresenta enquanto um orgão
administrativo e devem estar verificados os seguintes requisitos de validade
relativamente ao mesmo:
- o ato seja inscrito no âmbito das atribuições da pessoa coletiva;
- o órgão que pratica o ato tem que ter competência para tal;
- o órgão tem que estar legitimado para o exercício dessa competência.
Relativamente ao
destinatário(s) do ato administrativo (quando existam) a lei exige que sejam
intensificados de forma adequada - CPA, art. 151º/1, al. b).
2)
Não se deve confundir forma com formalidade. A primeira consiste no modo pela qual se exterioriza a conduta voluntária em que o ato se traduz; já a ultima consiste nos trâmites que a lei manda observava com vista a garantir a correta formação da decisão administrativa.
De acordo com o art. 150º/1 do CPA, exige.se que a forma dos atos seja a forma escrita, ressalvando.se uma exceção relativamente a atos praticados por orgãos colegiais (art.150º/2 do CPA).
O princípio geral do nosso Direito é o do que todas as formalidades prescritas por lei são essenciais, o que significa que a sua não observância gera a ilegalidade do ato administrativo. No entanto existem três exceções:
- Não são essenciais as formalidades que a lei declarar dispensáveis;
- Não são essenciais as formalidades cuja omissão não tenha impedido a consecução do objetivo visado pela lei ao exigi-las;
- Não são essenciais as formalidades meramente burocráticas, de caráter interno, tendentes a assegurar apenas o bom desempenho dos serviços.
Existem certas formalidades cuja preterição é reputada insuprível e outras que se consideram supríveis.
Consideram-se insupríveis aquelas cuja observância tem de ter lugar no momento em que a lei exige que elas sejam observadas. Contrariamente, é suprível a omissão ou preterição daquelas formalidades que a lei manda cumprir em determinado momento, mas que se forem cumpridas mais tarde ainda vão a tempo de garantir os objetivos para que foram estabelecidos.
3)
Quanto ao conteúdo e objeto dos atos administrativos, os requisitos de validade dos mesmos coincidem em parte com os dos negócios jurídicos privados razão pela qual mencionarei artigos no nosso Código Civil.
Um ato jurídico é válido quanto ao objeto se este for determinável, legal e possível - art. 280º a contrario do Código Civil).
As mesmas exigências se aplicam aos efeitos (conteúdo do ato) e, em caso de atos certificativos, devem ser verídicos
A lei obriga ainda que o ato administrativo discricionário não esteja viciado por dolo, coação ou erro pois se tal acontecesse acabaria por ir contra a vontade real do órgão com competências para a prática do ato.
4)
A lei exige ainda um requisito quanto ao fim do ato administrativo. O fim prosseguido pelo órgão administrativo tem de coincidir com o fim que este teve em vista ao conferir os poderes para a prática do ato. O art.19º da LOSTA refere que o critério para a determinação do fim do ato administrativo é o do motivo principalmente determinante, devendo este coincidir com o fim tido em vista pela lei.
O acordão em questão aborda matéria de eficácia, pelo que importa agora centrar na mesma.
Para que um ato administrativo seja eficaz, ou seja, que desde logo produza efeitos jurídicos, têm que se verificar condições diversas.
É fundamental reforçar a ideia de que estes requisitos não se confundem com os requisitos da validade acima descritos.
De acordo com o princípio da imediatividade dos efeitos jurídicos, os atos produzem efeitos jurídicos a partir do momento em que são praticados, salvo nos casos especificados na lei - art. 155º/1 do CPA). Conforme o art. 155º/2 do CPA), um ato considera-se praticado logo que se enoitem reunidos, nos termos definidos por lei, os seus elementos essenciais (cuja falta implica a nulidade do ato administrativo, nos termos do art.161º do CPA).
Existem a este respeito duas exceções:
1) o ato administrativo pode produzir efeitos a partir de um momento anterior ao da sua prática, tendo eficácia retroativa (art.156º do CPA);
2) poderá produzir os seus efeitos apenas em momento posterior ao da sua prática, tendo eficácia deferida (art.157º do CPA).
Os atos previstos no art.34º do CPA e nos arts.114º e 158º do CPA- que dizem respeito à publicação e notificação dos atos aos interessados- são ainda considerados atos de eficácia deferida.
A invalidade classifica-se como um valor jurídico negativo que afeta o ato administrativo em virtude da sua inaptidão intrínseca para a produção de efeitos jurídicos que devia produzir.
Esta assume-se de diversas formas, denominadas de desvalores jurídicos que se traduzem em regimes também eles diversos. Os desvalores típicos dos atos da administração são a nulidade e a anulabilidade. A nulidade é também um dos pontos referido no acordão.
O regime desta encontra-se consagrado no artigo 162º do CPA. O Professor Freitas do Amaral e o Professor Marcelo Rebelo de Sousa ontem que a nulidade não deve ser confundida dom a inexistência isto porque regime geral da nulidade caracteriza-se pelos atos nulos não produzirem qualquer efeito jurídico.
Interessa ainda salientar que os atos nulos podem ser objeto de reforma ou conversão (artigo 164º/4 do CPA) e que a nulidade é insanável, quer pelo decurso do tempo, quer por retificação. No entanto, podem ser concedidos alguns efeitos jurídicos a situações decorrentes de atos nulos procurando, assim, respeitar os princípios da boa fé, da proteção da confiança e da proporcionalidade, ou a outros princípios jurídicos constitucionais. Qualquer sujeito, público ou privado pode desobedecer ao ato nulo e a sua nulidade pode ser conhecida a todo o tempo, por qualquer autoridade administrativa ou por qualquer tribunal (artigo 162º/2 do CPA). A nulidade pode também conhecida a todo o tempo por qualquer órgão administrativo (artigo134º/2 do CPA).
A anulabilidade diz respeito a situações de violação do interesse público menos graves que as que geram a nulidade. O regime da anulabilidade e dos atos anuláveis encontra-se consolidado no artigo 163º do CPA. Neste, destaca-se o facto de os atos anuláveis poderem produzir efeitos jurídicos, desde que reúnam os respetivos requisitos de eficácia. Sendo estes eficazes, têm carácter vinculativo e são suscetíveis de execução coerciva.
Após abordada toda a matéria fundamental no que toca a factos de direito do acordão, tendo a concordar com a decisão do STA por não considerar que se trata de um ato de eficácia diferida uma vez que esta apenas se pode suceder quando:
a) Quando o ato estiver sujeito a aprovação ou a referendo;
b) Quando os seus efeitos ficarem dependentes de condição;
c) Quando os seus efeitos, pela natureza do ato ou disposição legal, dependerem de trâmite procedimental ou da verificação de qualquer requisito que não respeite à validade do próprio ato.
Quanto à decisão de não se considerar uma nulidade, também tendo a concordar visto que não demarcou qualquer vício apto a causar a nulidade do acto suspendendo.
Bibliografia:
Bibliografia:
Diogo Freitas do Amaral, "Curso de Direito Administrativo", volume II, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2013
Marta de Sousa Rodrigues Barradas / nº58497 / Subturma 11 - 2ºB
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