Acórdão n.º 01065/08.2BEALM de 21-03-2019 – análise à nulidade do ato administrativo (licença de construção)
O estudo do ato administrativo compôs uma tipologia que os subdividiu, em primeira instância, como atos primários e atos secundários. Sendo assim, sã os primeiros aqueles que versam pela primeira vez sobre uma determinada situação da vida; e os segundos referentes àqueles que versam sobre um ato já anteriormente praticado. Sendo que o objeto de análise deste acórdão é uma licença de construção concentrar-se-á a matéria deste texto sobre os então atos primários (onde aquelas se inserem).
Cabe, então, referir que os atos primários se subdividem também, em duas modalidades: os atos primários impositivos e os atos primários permissivos.
Relativamente aos impositivos cabe apenas afirmar que são relativos àqueles que impõem a alguém uma conduta ou a sujeição a determinados efeitos jurídicos. Ora, sendo a licença definida como um ato pelo qual um órgão da Administração atribui a alguém um direito de exercer uma atividade privada que é por lei proibida, não seria correto inseri-la neste patamar “impositivo”. Será, por isso, um ato primário permissivo. Faz apenas sentido que seja uma licença, já que o ato permissivo “possibilita a alguém a adoção de uma conduta ou omissão de um comportamento que de outro modo lhe estariam vedados”. Neste caso, possibilitando-o.
Sendo assim, a referida licença de construção seria nula, por cujo conteúdo ser em claro desrespeito pelo teor do alvará de loteamento emitido. Mas como se caracteriza a nulidade do ato?
A nulidade é uma invalidade do ato administrativo, ou seja, verifica-se que há uma “inaptidão intrínseca” para a produção de efeitos jurídicos, decorrente uma ofensa à ordem jurídica, como a violação de requisitos de validade. Por isso, há um valor jurídico negativo.
Hoje em dia, não só a ilegalidade constrói uma base de fontes para invalidade do ato. Vê-se por isso a nulidade e a anulabilidade como as consequências da ilegalidade. Pode esta verificar-se por: vícios do ato administrativo; a usurpação de poder; a incompetência; o vício de forma; violação da lei; o desvio de poder; e a cumulação de vícios.
Pode neste acórdão analisar-se que a licença de construção não respeita a alínea a) do nº1 do artigo 68º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, que define que são nulas as licenças que:
"a) Violem o disposto em plano municipal ou intermunicipal de ordenamento do território, plano especial de ordenamento do território, medidas preventivas ou licença ou comunicação prévia de loteamento em vigor."
Assim, resta analisar o regime da nulidade do ato administrativo. Este tem como definição legal o artigo 148º do Código de Procedimento Administrativo (doravante CPA). Analisa-se adiante o regime da nulidade nos artigos 161º e 162º em concreto.
Sendo assim, é importante referir-se que a nulidade é a forma mais grave da invalidade. De tal forma que o ato nulo é ineficaz desde o princípio, e por isso não produz qualquer efeito jurídico, conforme se afere pelo n.º1 do artigo 162º CPA. É impugnável a todo o tempo (artigo 162º, n,º2 CPA), não está sujeito a um prazo de impugnação como no regime da anulabilidade. É invocável por qualquer interessado e pode ser conhecida por qualquer autoridade e declarada pelos Tribunais Administrativos, assim como órgãos administrativos competentes para a anulação. É de igual forma insanável: tanto pelo decurso do tempo quer por ratificação (164º, n.º1 CPA). É, no entanto, considerada uma particularidade no nº3 do artigo 162º, que se refere às situações de facto decorrentes do ato administrativo considerado nulo. Ou seja, não se invalida que não possam ser atribuídos efeitos a essas situações, ou outros princípios jurídico constitucionais, designadamente associados ao decurso do tempo.
Relativamente ao artigo 164º, já mencionado supra, os atos nulos aqui convencionados podem ser objeto de reforma ou de conversão, e não de ratificação.
Por último, são de tal forma gravosos que os particulares e os funcionários públicos têm o direito de desobedecer a quaisquer ordens que possam constar de um ato nulo, tendo por isso o direito de resistência passiva convocável pelo artigo 21º da Constituição da República Portuguesa.
Bibliogafia:
AMARAL, Diogo Freitas do; Curso de Direito Administrativo, Volume II, 3ª edição, Almedina, 2016
Rita Madaleno e Atalaia
Nº Aluna: 58175
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