O
presente acórdão tem por base o recurso jurisdicional da sentença do Tribunal
Administrativo de Círculo de Lisboa que negou provimento ao recurso contencioso
interposto do ato de adjudicação da Câmara Municipal de Lisboa de 7/10/02, no âmbito
do concurso público para fornecimento de contentores.
A
recorrente baseou a sua pretensão, entre o mais, em que:
- No recurso de
anulação do ato de adjudicação foi evocada a falta de fundamentação;
- O ato está
inquinado de falta de fundamentação porque o relatório cujo ato homologatório
absorve, está ele próprio insuficientemente fundamentado;
- No âmbito de um
concurso público a fundamentação para a adjudicação de fornecimento de um bem a
determinado concorrente, face ao princípio da transparência da Administração
Pública, deverá levar o concorrente a perceber quais as motivações de facto que
levaram àquele resultado;
- Tal falta de
fundamentação do relatório do júri inquina necessariamente a decisão
homologatória que sobre ele é exarada, já que passa a constituir a sua parte
integrante (n.º 1 do art. 125º do C.P.A., atual n.º 1 do art. 153º do C.P.A.);
- O ato de
adjudicação é anulável.
A autoridade recorrida pronunciou-se
no sentido de ser negado provimento ao recurso jurisdicional.
A contra interessada contra-alegou
dizendo, entre outras afirmações que:
- o ato recorrido não
padece do vício de falta ou deficiência de fundamentação, pelo que deve
manter-se a sentença recorrida.
A Excelentíssima Procuradora-Geral
Adjunta pronunciou-se pelo não provimento do recurso jurisdicional, alegando
que:
- “Conforme tem constituído afirmação constante
na nossa jurisprudência, o ato administrativo está devidamente fundamentado
sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma
decisão e das razões que a sustentam, permitindo-lhe apreender o itinerário
cognoscitivo e valorativo da mesma, e optar conscientemente entre a aceitação
do ato ou o acionamento dos meios legais de impugnação.”;
- Na situação em
análise, o constante dos relatórios, que compõem a fundamentação do ato
recorrido, permitem com suficiente clareza e congruência a um destinatário
normal colocado na posição do recorrente perceber o porquê da decisão final
tomada.
- O ato recorrido não
sofre de vício de falta de fundamentação, mantendo-se a sentença recorrida.
Apreciada a matéria de facto, foi
dado como assente, ao que aqui importa, que:
- A recorrente foi
concorrente ao concurso público para fornecimento de 1000 contentores promovido
pela Câmara Municipal de Lisboa;
- O júri elaborou
“Ata de Ponderação do Critério de Qualificação”;
- Pelo júri do
concurso foi elaborado relatório final, no qual concluiu pela proposta de
adjudicação à empresa B, que submeteu ao vereador.
- Por despacho do
Exmo. Senhor Vereador foi adjudicado à firma B o fornecimento dos contentores.
- A recorrente
interpôs recurso contencioso de anulação do ato de adjudicação do vereador.
Apreciando o objeto do presente
recurso foi delimitado o seu âmbito e concluiu-se que o que está em causa é
saber se o ato recorrido está suficientemente fundamentado. Os artigos 124.º e
125.º do C.P.A. (atuais 152.º e 153.º do C.P.A.) estabelecem o dever da
fundamentação dos atos administrativos e os respetivos requisitos.
O relator apresenta o entendimento
do Supremo Tribunal Administrativo em matéria da fundamentação dos atos
administrativos, referindo que essa fundamentação “é um conceito relativo que
varia conforme o tipo de ato e as circunstâncias do caso concreto, mas que a
fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal
aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do ato
para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que
o autor do ato decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder
desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação”.
Foi entendimento que o ato recorrido
manifestou concordância com a proposta de adjudicação à contrainteressada,
apresentada pelo júri do concurso. Este ato é qualificável como ato de homologação,
não carecendo de fundamentação própria, art. 124.º, n.º 2 do C.P.A. (atual
152.º, n.º 2 do C.P.A.). Sendo que a dispensa de fundamentação se justifica por
aquele dever se transferir para o relatório subjacente à proposta do júri que
foi objeto de homologação.
Logo, será à face do relatório do
júri que é necessário apreciar se a fundamentação é ou não suficiente.
De acordo com os elementos
fornecidos pelo relatório do júri que sustenta a proposta de adjudicação e em
particular no que diz respeito às razões da atribuição da classificação não
ficou a recorrente suficiente esclarecida, de forma a poder impugnar com
perfeito conhecimento o ato recorrido e ainda mostrou-se insuficiente, o referido
relatório, para a recorrente ficar a saber as razões por que o júri tomou uma
posição negativa em relação ao pedal do contentores, pois o mesmo nada
esclareceu sobre as razões por que entendeu que este não tinha uma colocação
adequada para ser utilizada por qualquer munícipe.
Face às omissões e à falta de
clareza do relatório, particularmente em relação à classificação e à adequação
do pedal dos contentores, foi concluído que a fundamentação foi insuficiente
para esclarecer a concreta motivação do ato.
Desta forma, o ato recorrido
apresenta-se insuficientemente fundamentado, deficiência essa que é equiparável
à falta de fundamentação (art. 125.º, n.º 2, do C.P.A., atual 153.º n.º 2 do
C.P.A.). Consequentemente o ato recorrido é anulável (art. 135.º do C.P.A.,
atual 163.º do C.P.A.).
Foi
assim decidido conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando a
sentença recorrida, concedendo provimento ao recurso contencioso, anulando o
ato recorrido por vício de falta de fundamentação.
A
decisão foi tomada com uma declaração de voto vencido que discordou da decisão
referida, pois considerou que a “fundamentação não necessita de ser uma
exaustiva descrição de todas as razões na base da decisão, bastando que se
traduza numa “sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito”; desde
que estes sejam claros e suficientes para que o seu destinatário a possa
compreender. E no caso entendo que as razões indicadas pela A.R. são
suficientes e claras”.
O dever de fundamentação dos atos
administrativos encontra-se previsto e regulado no n.º 3 do artigo 268.º da CRP
e nos artigos 152.º a 154º do CPA. Este é, para o Professor Vieira de Andrade,
um dever formal.
O
Professor Freitas do Amaral refere que “a fundamentação de um ato
administrativo consiste na enunciação explícita das razões que levaram o seu
autor a praticar esse ato ou a dotá-lo de certo conteúdo” e que esta “é uma
formalidade de grande importância no moderno Estado de Direito democrático, não
apenas para o particular lesado pela atuação administrativa, mas também na
perspetiva do tribunal competente para ajuizar da validade do ato e, ainda, na
ótica do próprio interesse público. Para os Professores Marcelo Rebelo de Sousa
e André Salgado de Matos, “a fundamentação consiste na explicitação dos motivos
de facto e de direito que levaram o autor do ato à sua adoção.
O dever de fundamentação na maioria
dos atos administrativos tem uma dimensão garantística dos direitos e
interesses legalmente protegidos dos particulares. Vêm previstos no n.º 1 do
art. 152.º do CPA os casos em que existe dever de fundamentação. Já no n.º 2 do
mesmo artigo estão plasmados os casos em que este é dispensado (atos de
homologação de deliberações tomadas por júris e ordens dadas pelos superiores
hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço e com a forma legal).
O Professor Freitas do Amaral refere
a posição do Professor Rui Machete quando este aponta como funções do dever de
fundamentação dos atos administrativos:
- a defesa do
particular (que só poderá proceder a uma impugnação administrativa ou
contenciosa adequada se conhecer todos os motivos que levaram a Administração a
decidir em certo sentido); - o controlo da Administração (dado que este implica
uma necessidade de ponderação de todos os fatores relevantes para a decisão e
uma vez que a explanação dos motivos da prática de um ato facilita o controlo
pelos órgãos dotados de poderes de supervisão ou uma eventual impugnação
contenciosa do ato);
- a pacificação das
relações entre a Administração e particulares (os últimos aceitarão melhor
decisões desfavoráveis se comunicadas de forma completa, clara e coerente);
- a clarificação e
prova dos factos sobre os quais assenta a decisão (ao nível do cumprimento de
exigências de transparência da atuação administrativa e do controlo
jurisdicional dos atos administrativos).
Com
outra terminologia, os Professores Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de
Matos apontam como funções do dever de fundamentação: esclarecer os
particulares, conferir publicidade e transparência à atividade da Administração
Pública, incentivar a Administração a que tome adequadamente as suas decisões e
permitir o controlo autónomo e heterónomo da mesma, que será especialmente
importante em atos discricionários.
A fundamentação tem como objetivo
essencial e imediato, segundo o Professor Freitas do Amaral, “esclarecer
concretamente a motivação do ato, permitindo a reconstituição do iter
cognoscitivo que levou à adoção de um ato com determinado conteúdo”.
Os requisitos da fundamentação
aparecem no artigo 153.º do CPA. Esta deverá ser expressa (art. 153.º, n.º 1),
o que o referido professor entende como “enunciada de modo explícito no
contexto do próprio ato pela entidade decisória”. Terá de consistir numa
exposição os fundamentos de facto e de direito da decisão (art. 153.º, n.º 1).
Assim, para o professor Freitas do Amaral, “há que referir o quadro jurídico
que habilita a Administração a decidir, ou a decidir de certo modo. Trata-se de
um corolário do princípio da legalidade como fundamento da ação
administrativa”. Acerca dos fundamentos de direito, bastará apenas indicar a
disciplina jurídica com base na qual se decidiu.
Conforme
jurisprudência anterior, considera-se um ato devidamente fundamentado, quando o
destinatário normal, colocado na posição do interessado em concreto, não tenha
dúvidas razoáveis acerca dos motivos que determinaram a decisão. Esta terá
ainda de ser clara, coerente e completa (suficiente), pelo que será ilegal a
fundamentação obscura, contraditória ou insuficiente (art. 153.º, n.º 2). Os
professores Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos mencionam ainda
que esta deverá ser acessível (com base no art. 268.º, n.º 3 da CRP),
nomeadamente, nos casos de fundamentação por homologação, de tal modo que o
acesso dos particulares à informação não seja impedido ou dificultado.
Para
atos orais é estabelecido um regime especial no art. 154.º do CPA.
Como refere o Professor Freitas do
Amaral, “se faltar a fundamentação num ato que deva ser fundamentado, ou se a
fundamentação existir mas não corresponder aos requisitos exigidos pela lei, o
ato administrativo será ilegal por vício de forma e, como tal, será anulável
(art. 163.º, n.º 1 do CPA)”.
No acórdão em análise, foi
considerado que o ato administrativo não estava suficientemente fundamentado,
embora com uma declaração de voto vencido, e em consequência que seria anulável.
A decisão mereceu a nossa concordância, uma vez que a fundamentação da decisão
é uma explicação/justificação lógica que permite compreender o porquê da mesma.
É um ato de transparência, de verdade, onde são expostas as razões de uma
escolha. O destinatário da decisão não a pode entender como arbitrária, mas sim
justa e equitativa. Fundamentar é portanto explicitar as razões ou motivos que
conduziram a entidade administrativa à prática do ato, de forma a que um
destinatário normal fique em condições de perceber o motivo pelo qual se
decidiu num sentido e não noutro.
É, assim, muito importante que a
decisão seja inteligível para o seu destinatário. Este dever de fundamentação,
se por um lado permite ao particular seguir o raciocínio lógico conducente à
decisão, a fim de poder, de forma esclarecida, aceitar ou reagir contra o
mesmo, impõe também à Administração que pondere de forma consciente, esclarecida
e sustentada antes de decidir.
Em
suma, o dever de fundamentação funciona como garantia dos particulares e ao
mesmo tempo da legalidade do ato e da atividade do órgão administrativo.
Bibliografia:
ANDRADE, José Carlos Vieira de, «Lições de
Direito Administrativo», 5ª edição, Imprensa da Universidade de Coimbra,
Coimbra, 2015.
AMARAL, Diogo Freitas do, «Curso de Direito
Administrativo», volume II, 3ª edição, Almedina, Coimbra, 2017 (reimpressão).
SOUSA, Marcelo Rebelo de / MATOS, André
Salgado de, «Direito
Administrativo Geral» - Tomo III, «Actividade
Administrativa», D. Quixote, Lisboa 1.ª edição, 2007.
Flávio Miguel Caçote, n.º 58401, TB-11
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