Analise do Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 31/03/2016 (nº 128/15.2YFLSB)
O acórdão em análise verifica-se importante para a matéria, na medida em que, nele é apresentada uma distinção entre regulamento administrativo e ato administrativo.
Assim, foi necessário proceder a esta diferenciação dado que determinada juíza de direito interpôs recurso contencioso da deliberação de 29 de setembro de 2015 do Plenário do Conselho Superior de Magistratura que rejeitara o recurso por si interposto de despacho proferido pelo Presidente do Tribunal Judicial da Comarca e que definiu as regras de substituição dos juízes do Tribunal da Comarca em caso de faltas ou impedimentos.
A recorrente, defende que o despacho proferido pelo Presidente do Conselho Superior de Magistratura, que elucidava as regras de substituição dos juízes do Tribunal da Comarca, se carateriza por ser um ato administrativo e, por isso, suscetível de recurso. Pelo contrário, o recorrido considera que o recurso hierárquico interposto não é plausível por se tratar de um regulamento e não de um ato administrativo. Desta maneira, cabe, assim, fazer a distinção entre estas duas figuras.
Assim, de acordo com o artigo 148º do CPA são atos administrativos “as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”.
Na opinião do professor Freitas do Amaral é o ato jurídico unilateral praticado por um órgão da Administração no exercício do poder administrativo e que visa a produção de efeitos jurídicos sobre uma situação individual num caso concreto. Para este autor, o ato administrativo deve ser encarado como possuindo uma natureza própria sui generis, e um caráter específico, enquanto ato unilateral de autoridade pública ao serviço de um fim administrativo. A demais doutrina carateriza também o ato administrativo como sendo a “medida ou prescrição unilateral da Administração que produz direta, individual e concretamente efeitos de direito administrativo vinculantes a terceiros”.
Assim, um ato administrativo caraterizar-se-ia por consistir numa decisão voluntária proferida por órgãos ou agentes da administração no exercício de poderes e deveres de autoridade administrativa, que tem por base normas de competência que regulam situações e relações jurídicas que se verificam impossíveis de se constituir entre particulares e que produzem efeitos externos.
No que se refere aos regulamentos administrativos, estes encontram-se regulados no artigo 135º do CPA, sendo definidos como “as normas jurídicas gerais e abstratas que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos”.
A caraterística da generalidade significa que se aplica a uma pluralidade destinatários, definidos através de conceitos ou categoria universais, enquanto a abstração se traduz na circunstância de se aplicar a uma ou mais situações definidas pelos elementos típicos constantes da previsão normativa, isto é, também por conceitos ou categorias universais.
Numa visão orgânico-formal, o regulamento é ditado por um órgão de uma pessoa coletiva pública integrante da Administração Pública. No entanto, verificam-se situações em que o poder regulamentar é exercido por pessoas coletivas públicas que não integram a Administração ou por entidades de direito privado, sendo que também essas podem exercer poderes regulamentares.
Citando o referido no Acórdão mencionado “os regulamentos são comandos gerais e abstratos e os atos são comandos individuais e concretos, mas ambos são originados no exercício do poder jurídico-administrativo e ambos produzem efeitos jurídicos externos”.
Cabe agora concluir qual a natureza jurídica do despacho de 25 de setembro de 2014 do Senhor Juiz Presidente do Tribunal da Comarca que definiu as regras de substituição dos juízes do Tribunal da Comarca em caso de faltas ou impedimentos.
A recorrente defende que se trataria de um ato administrativo por diversas razões:
Por se tratar de um comando decisório, na medida em que impõe uma prescrição, uma ordem precisa sobre os critérios a considerar na substituição de juízes por falta e impedimentos;
Por se tratar de uma decisão proferida no âmbito dos poderes e deveres dos presidentes da Comarca, ao abrigo das competências que lhe são próprias;
Por produzir efeitos jurídicos na esfera de terceiros que com o seu autor mantém uma relação jurídico-administrativa;
Por fim, por ser uma decisão individual, sendo os seus destinatários concretamente determináveis, sendo os destinatários do despacho todos os juízes que se encontravam à data da sua pronúncia a exercer funções no Tribunal Judicial da Comarca.
Na minha visão, que vai de encontro ao recorrido, Conselho Superior de Magistratura, o despacho referido revestirá a natureza de um regulamento administrativo.
Este trata-se de um comando geral e abstrato que vigorará por tempo indeterminado, aplicando-se a tantos quantos, durante a sua vigência, se encontrem no contexto que se prevê no despacho. Também o facto de o despacho em causa não identificar os seus destinatários de forma especificada, mas, sim, por referência às posições respetivas que estes ocupam no Tribunal Judicial da Comarca, reforça a ideia de generalidade que é caraterística dos regulamentos.
O comando em causa pretende aplicar-se a todas as situações em que ocorra falta ou impedimento de um Juiz, evidenciando também a sua índole abstrata. O regime de substituição dos juízes regulados não se esgotaria no momento em que entrasse em vigor. Ou seja, aplicar-se-ia sempre que houvesse uma falta ou impedimento de um Juiz, não só em funções à data do despacho, mas também todos os que viessem a ser colocados posteriormente.
Assim, não poderíamos estar perante um ato administrativo que se refere a situações concretas e individualizadas.
Para concluir, e de acordo também com a decisão proferida no Acórdão em estudo com a qual concordo, o despacho que definia as regras de substituição dos juízes por falta ou impedimento, por todas as razões acima mencionadas, teria a natureza de um regulamento administrativo por conter regras de conduta gerais e abstratas e que foram emanadas no exercício da função administrativa.
Nhara Almada
Nº59090
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