As invalidades do
contrato administrativo
Neste blog, o tema do meu
post será sobre o contrato administrativo, mais concretamente irá incidir sobre
a invalidade do contrato administrativo e a sua relação com o acórdão do
Supremo Tribunal Administrativo 0682/14, de 07/04/2016. E deixo a ressalva que,
tal como nos anteriores posts, irei fazer uma menção e articulação entre o CPA
de 1991 e o novo, de 2015, e outras fontes ou códigos que possam ser
importantes para fazer menção no referido post e no que irei mencionar infra,
tal como será o caso da referência ao CCP (Código de Contratos Públicos).
O contrato administrativo
é uma das formas de actuação da actividade da administração, bem como o
regulamento e o acto administrativo.
Assim as formas
administrativas existentes são os regulamentos administrativos, os atos
administrativos e os contratos administrativos (que é o ponto fulcral deste
post).
Historicamente foi
difícil “aceitar” a forma de contrato administrativo como sendo uma das formas
de atividade da administração pública, uma vez que se entendia que os contratos
eram única e exclusivamente algo que só decorria dentro e no direito privado.
Mas ultrapassado este
“problema”, ou esta fase, (uma vez que não importa explanar este assunto que
não faz parte do post), cabe primeiro que tudo e antes de se abordar o tema
principal deste post, dar a definição de contrato administrativo, esta, vem explanada
no CPA (Código de Procedimento Administrativo) e no CCP (Código dos Contratos
Públicos).
O contrato administrativo
é, como foi referido supra, um modo de exercício da função administrativa. O contrato
administrativo é um acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou
extinta uma relação jurídica administrativa, conforme resulta do artigo 1º, nº
5 do CCP, (essa era a definição que vinha regulada no artigo 178º, nº 1 do CPA
de 1991). Com base no que vem mencionado no atual artigo 280º, nº1 do CCP
(antigo artigo 1º, nº6), é importante referir que “Sem prejuízo do disposto em
lei especial, reveste a natureza de contrato administrativo o acordo de
vontades, independentemente da sua forma ou designação, celebrado entre
contraentes públicos e co-contratantes ou somente entre contraentes públicos,
que se integre em qualquer das seguintes teorias:
a) contratos que, por
força do presente código, da lei ou da vontade das partes, sejam qualificados
como contratos administrativos ou submetidos a um regime substantivo de direito
público;
b) contratos com objeto passível de ato
administrativo e demais contratos sobre o exercício de poderes públicos;
c) contratos que confiram
ao co-contratante direitos especiais sobre coisas publicas ou o exercício de
funções dos órgãos do contraente publico;
d) contratos que a lei
submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento de formação
regulado por normas de direito publico e em que a prestação do co-contratante
possa condicionar ou substituir, de forma relevante, a realização das atribuições
do contraente publico”.
Como referem os
professores Fernanda Paula Oliveira e José Eduardo Figueiredo Dias, o CCP parte
de um dualismo interno entre o conceito de contrato administrativo e o contrato
público, por um lado, as normas relativas ao procedimento de formação dos
contratos são aplicáveis aos contratos públicos, entendendo-se como tal todos
aqueles que, independentemente da sua designação ou natureza, sejam celebrados
pelas entidades adjudicantes referidas no Código; por outro lado, as normas
relativas ao regime substantivo da execução do contrato serão apenas aplicáveis
aos contratos qualificados como contratos administrativos. Isto significa que a
figura dos contratos públicos não se esgota nos contratos administrativos,
antes pelo contrário, é um conceito neutro que envolve um universo muito
diversificado de contratos celebrados por entidades públicas, enquanto
solicitadoras de produtos ou serviços, numa economia de mercado concorrencial.
Antes de fazer menção ao
tópico e ao tema principal deste meu trabalho, cabe antes de mais fazer uma
breve menção e enunciação dos tipos de contratos administrativos existentes referidos
(mencionados) pela doutrina. São então, os contratos administrativos típicos,
os contratos de empreitada de obras publicas, os de concessão de obras
públicas, concessão de serviços públicos, locação e aquisição de bens móveis e
aquisição de serviços, concessão de exploração do domínio publico, concessão de
uso privativo do domínio publico, e a concessão de exploração de jogos de
fortuna ou azar.
Invalidade do contrato
administrativo
Para melhor compreensão
sobre a matéria da invalidade derivada descrevo, de acordo com o artigo 283º do
CCP, nos seus números 1 e 2:
1 1- os contratos são nulos se a nulidade do ato
procedimental em que tenha assentado a sua celebração tenha sido judicialmente
declarada ou possa ainda sê-lo.
2 2- os contratos são anuláveis se tiverem sido
anulados ou se forem anuláveis os atos procedimentais em que tenha assentado a
sua celebração.
A consagração de um regime específico para
este tipo de invalidades tem como pressuposto que se o contrato nasce inquinado
então a sua validade está originariamente comprometida, uma vez que existe uma
relação substancial de causalidade entre a validade do ato de que dependeu a
formação do contrato e a validade do contrato.
Relativamente às invalidades
próprias do contrato, o seu regime, como foi mencionado supra, encontra-se
previsto no artigo 284º do CCP e refere-se aos pressupostos exigidos quanto a:
À legitimidade das partes, objeto do contrato,
adequação à forma contratual e às invalidades que são decorrentes do conteúdo
das cláusulas e da forma do contrato. Nos termos deste artigo, os contratos
serão nulos por determinação legal, isto é (ou, isto significa que), quando se
verifique algum dos fundamentos que vêm previstos no CCP, no artigo161º do CPA ou
em Lei especial. Pelo contrário o contrato será anulável quando for celebrado
com ofensa de princípios ou normas injuntivas.
Assim, a invalidade própria
é causada por vícios do próprio contrato, ou seja, aqueles que se traduzem na
preterição de requisitos relativos às partes, à formação e expressão da vontade
de contratar e, ainda, de outros requisitos formais e substâncias do próprio
contrato.
O regime jurídico da
invalidade do contrato é o seguinte, se se tratar de contratos administrativos
com objeto passível de ato administrativo, ou outros que versem sobre o
exercício de poderes públicos, é aplicável o regime que vem estabelecido no CPA
para a invalidade do ato administrativo hipotético; a todos os outros contratos
administrativos, nomeadamente os que tenham objeto passível de negócio
jurídico, é aplicável o regime fixado no código cível para o hipotético negocio
jurídico.
Como refere o Professor
Freitas do Amaral, o artigo 285º, nº 3 do CCP vem estabelecer como aspecto
comum ao regime da invalidade de todos os contratos administrativos a
possibilidade de os mesmos, independentemente do seu desvalor jurídico, serem objeto
de redução e de conversão, nos termos do disposto nos artigos 292º e 293º do
CC. Esta solução, refere ainda o Professor, que afasta a aplicação aos
contratos administrativos com objeto passível de ato administrativo ou sobre o
exercício de poderes públicos que sejam nulos da regra que proíbe a sua
conversão.
Considerações finais
No Acórdão 0682/14, de 7
de Abril de 2016, está bem presente a ideia de contrato administrativo e a sua
invalidade, uma vez que, no referido acórdão faz-se referência ao CCP.
O contrato administrativo
tem grande importância e destaque como se desenvolve no Direito Administrativo,
uma vez que, tal como os regulamentos e os actos administrativos, é uma das
formas de atuação da atividade administrativa. Por exemplo, o Governo, que é o
principal órgão da Administração Pública, celebra vários contratos
administrativos. Neste post fiz ainda referência aos tipos de contratos
administrativos existentes e que podem ser celebrados pela administração, e as
invalidades do contrato administrativo.
Bibliografia:
AMARAL, Diogo Freitas do, “Curso de Direito Administrativo”, volume II,
2º Edição, Almedina, 2011
OLIVEIRA, Fernanda Paula; DIAS, José Eduardo Figueiredo, “Noções
Fundamentais de Direito Administrativo”, 5º Edição, Almedina, 2017
SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de, “Direito
Administrativo Geral Tomo III”, Publicações Dom Quixote, 2007
Filipe Pereira Garcia, Nº 57272
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