Ato
Administrativo
Neste trabalho irei abordar ato
administrativo, a sua natureza, validade, eficácia, invalidade, ilegalidade,
nulidade e anulabilidade.
Segundo a
doutrina do professor Diogo Freitas do Amaral, podemos entender como ato
administrativo um ato jurídico unilateral praticado, no exercício do poder
administrativo, por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou
privada para tal habilitada por lei, e que traduz a decisão de um caso
considerado pela Administração, visando produzir efeitos jurídicos numa
situação individual e concreta.
Um ato jurídico deverá ser considerado como uma
conduta voluntária produtora de efeitos jurídicos, por outro lado, um ato
unilateral provém de um só autor, cuja declaração é perfeita (será acabada e completa)
independentemente do concurso de vontades de outros órgãos ou sujeitos de
direito.
Muitas
vezes, o ato administrativo depende da aceitação de um particular interessado,
mas essa aceitação funciona apenas como uma condição de eficácia do ato e não
integra o conteúdo do próprio ato, nem é condição da sua existência ou validade,
sendo assim uma questão formal e não material. Também podemos dizer que a ampla
participação dos particulares no procedimento não o torna um contrato, uma vez
que a última decisão do caso concreto cabe sempre à Administração, que
manifesta a sua vontade própria.
Quanto aos diferentes atos, de forma esquemática,
podemos considerar os seguintes:
·
Ato praticado no exercício do poder administrativo – praticado no
exercício de um poder público, ao abrigo de normas de direito público e para o
desempenho de uma atividade administrativa de gestão pública.
·
Ato de um órgão administrativo – que têm a
competência, definida na lei, investindo- os com poderes de autoridade para
praticarem o ato.
·
Ato decisório – só é ato administrativo a decisão final
do caso visando produzir efeitos jurídicos diretos no ordenamento, os atos
preparatórios desenvolvem apenas uma função auxiliar aos atos administrativos e
são apenas atos instrumentais, atos jurídicos menores não produtores de efeitos
jurídicos diretos no ordenamento geral, embora com autonomia funcional.
·
Ato que versa sobre uma situação individual e concreta – conteúdo
individual e concreto (não geral e abstrato como o regulamento).
Relativamente
à sua validade, no Direito Administrativo há uma diferença importante entre
regras de validade e regras de eficácia, sendo uma das grandes diferenças em relação
ao Direito Privado, onde se tem em conta a eficácia da validade. No quadro do
Direito Administrativo não é isso que acontece, devido à natureza da função
administrativa. Assim, a existência da função administrativa obriga a dissociar
a legalidade (conformidade do ato administrativo com o ordenamento jurídico) da
produção dos efeitos jurídicos.
Podemos definir a validade como a aptidão intrínseca
do ato administrativo para produzir os efeitos jurídicos correspondentes ao
tipo legal a que pertence, em consequência da sua conformidade com a ordem
jurídica, em que a lei formula, em relação aos atos administrativos, um certo
número de requisitos de validade exigentes e requeridos. Se não se verificarem
esses requisitos o ato será inválido. Quanto à invalidade, podemos definir essa
consequência como a inaptidão intrínseca para a produção de efeitos, decorrente
de uma ofensa à ordem jurídica.
No caso
da eficácia do ato administrativo, esta caracteriza-se pela efetiva produção de
efeitos jurídicos, a projeção na realidade da vida dos efeitos jurídicos que integram
o conteúdo de um ato administrativo, sendo que, para que este seja eficaz, tem
de se cumprir todos os requisitos de eficácia exigidos pela lei. Há ineficácia quando
se dá a não-produção de efeitos jurídicos num dado momento.
Em relação a esses mesmos requisitos de validade do
ato administrativo, as exigências que a lei faz relativamente a cada um dos
elementos do ato em questão, para que exista essa mesma validade, são as
seguintes:
1.
Sujeitos – terá de existir um autor, tem de o
praticar no âmbito das suas atribuições, por um órgão com competência para tal
e concretamente legitimado para esse exercício e terá de existir um ou mais destinatários;
2.
Forma - modo pelo qual se exterioriza a conduta
voluntária em que o ato se traduz, bem como formalidades, ou seja, os trâmites
que a lei manda observar com vista a garantir a correta formação da decisão
administrativa. Quanto a este requisito, há a assinalar que todas as
formalidades prescritas por lei são essenciais e se não for respeitado o
procedimento administrativo há ilegalidade do ato; o artigo 150º CPA exige
forma escrita para todos os atos administrativos, podendo ser forma simples
(aquelas em que a exteriorização da vontade de um órgão administrativo não tem
modelo especial exigido por lei - despachos) ou forma solene (o escrito tem de
obedecer a um certo modelo legalmente estabelecido - decretos e portarias);
3.
Conteúdo e objeto - tem de ser possível,
determinado, idóneo e etc.;
4.
Fim – quanto ao fim prosseguido pelo órgão
administrativo, este tem de coincidir com o fim legal, ou seja, o fim que a lei
teve em vista ao conferir os poderes para a prática do ato, aquele interesse
público cuja realização o legislador pretende quando confere à Administração um
determinado poder de agir;
Quanto
aos requisitos de eficácia do ato administrativo, as exigências que a lei faz
para que um ato administrativo, uma vez praticado, possa produzir os seus
efeitos jurídicos terão de cumprir as seguintes regras:
·
Partindo
do princípio da imediatividade dos efeitos jurídicos, o ato produz efeitos
desde o momento da sua prática (artigo 155º/1 CPA).
·
Quanto
ao ponto anterior, podemos assinalar exceções (presentes nos artigos 156º e
157º CPA).
·
Exige
sempre a notificação e/ou a publicação (artigo 158º a 160º CPA).
Tendo em
atenção a sua invalidade, podemos assinalar que durante muito tempo
considerava-se que a única fonte de invalidade era a ilegalidade. Hoje em dia há
outras fontes de invalidade. Assim, atualmente, o ato pode ser inválido e,
portanto, nulo ou anulável, por razões que nada têm a ver com a sua ilegalidade
(pode ser por motivos comuns ao direito privado como o erro, dolo, coação,
simulação e etc.). Nesses casos, o ato é ilícito e há pelo menos quatro casos
desse tipo:
1.
Ato
administrativa não viola a lei mas ofende um direito subjetivo ou interesse
legítimo dum particular;
2.
Ato
administrativo viola um contrato não administrativo;
3.
Ato
administrativo ofende a ordem pública ou os bons costumes;
4.
Ato
administrativo contém uma forma de usura;
Abordando
a ilegalidade do ato administrativo, ou seja, quando o ato é contrário à lei, podemos
assumir várias vias:
·
Usurpação de poder: administração invade a esfera de
outro poder público; vício por violação da separação de poderes (artigo 161º/2/b
CPA);
·
Incompetência: absoluta (quando um órgão administrativo
pratica um ato fora das atribuições da pessoa coletiva ou do ministério a que
pertence); relativa (quando um órgão administrativo pratica um ato que está
fora da sua competência, mas que pertence à competência de outro órgão da mesma
pessoa coletiva); quanto à matéria (poderes conferidos em relação ao assunto);
hierarquia (poderes conferidos em relação ao lugar hierárquico); lugar (poderes
conferidos em relação ao território); tempo (poderes conferidos para serem
executados num certo período de tempo);
·
Vício de forma: este vício consiste na preterição de
formalidades essenciais ou na carência de forma legal (vício de forma em
sentido estrito);
·
Violação de lei: consiste na discrepância entre o conteúdo
ou o objeto do ato e as normas jurídicas que lhes são aplicáveis;
·
Desvio de poder: quando o exercício de um poder
discricionário por um motivo principalmente determinante que não condiga com o
fim que a lei visou ao conferir tal poder. Este vício, por sua vez, pressupõe
uma discrepância entre o fim legal e o fim real;
Passando
para a nulidade dos atos administrativos, podemos dizer que é a forma mais
grave da invalidade. A sua ineficácia é dada desde o início, ou seja, o ato
nulo não tem apetência para a produção de efeitos jurídicos. Caso esses efeitos
jurídicos, por qualquer razão se produzam, têm-se como não produzidos. É também
insanável pelo decurso do tempo (artigo 162º/1 CPA), independentemente da
declaração de nulidade, sendo que só podem ser reformados ou convertidos
(artigo 164º/2 e 4 CPA), não podendo ser ratificados (artigo 164º/1 CPA).
Os atos nulos têm algumas particularidades, como o
facto dos particulares e funcionários públicos terem o direito de os
desobedecer e os particulares têm o direito de resistência passiva (artigo 21º
CRP).
O Ato nulo pode ser conhecido, impugnado e declarado a
todo tempo (artigo 162º/2 CPA), podendo, igualmente, ser conhecido por qualquer
órgão administrativo (artigo 134º/2 CPA). Outros dos aspetos relevantes passam
pela sua natureza deste ser meramente declarativa da declaração de nulidade, em
que o Tribunal não anula um ato nulo, apenas declara a sua nulidade.
Por
fim, abordando a anulabilidade, sabemos que é juridicamente eficaz até ao
momento em que venha a ser anulado (artigo 163º/2 CPA), sendo sanável pelo
decurso do tempo (artigo 164º/1 CPA), logo, se não for anulado dentro de um
certo prazo, torna-se um ato inatacável. Este tipo de atos apenas pode ser
impugnado por um Tribunal Administrativo, tendo efeitos retroativos e tudo se
passa na ordem jurídica como se o ato nunca tivesse sido praticado. A regra
geral encontra-se no artigo 163º/1 CPA e só será nulo, segundo o artigo 161º/1
CPA, ou seja, os atos em que a lei comine expressamente essa forma de
invalidade, procurando a certeza e a segurança da ordem jurídica pois com o
tempo o ato fica sanado.
Bibliografia:
AMARAL,
Diogo Freitas do - Curso de Direito Administrativo – Volume I, 4ª Edição, Almedina,
Coimbra, 2016
Tomás
Belmonte Travassos, nº 56640
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