Do Processo 12747/15 do TCAS e a Audiência dos Interessados
O Acórdão do
Tribunal Central Administrativo Sul, processo 12747/15, datado de 24/2/2016
apresenta um recurso com vista à revogação parcial de uma decisão anterior.
Decisão essa que consistia na anulação de um ato impugnado por vício de forma,
vicio decorrente da preterição da audiência prévia.
Ora, este
comentário centra-se na exposição do vicio de forma, a falta de audiência dos
interessados no procedimento do ato administrativo.
Cumpre, portanto,
explicar aquilo que é a “audiência dos interessados” e a sua importância na
ordem jurídica, mais ainda que o caso concreto, do qual farei um breve resumo.
Tudo tem origem
numa situação muito comum do poder local e suas “manhas” e “tricas”. Dez dias
após as eleições autárquicas de 2009, da qual ressoltou uma derrota do
executivo, o Presidente da Câmara Municipal cessante decide por despacho a
passagem de uma funcionária de um escalão remuneratório de grau 5 para outro de
grau 15. O novo executivo, na sequência da sua tomada de posse delibera a
revogação do anterior despacho, do anterior “edil” municipal. Ora, esta
revogação ocorre sem audiência da interessada.
Após uma ação de
impugnação da funcionária o caso vai a tribunal, pois a Autarquia recorre da
decisão.
“(…) começa
o Recorrente por
questionar o acerto da decisão recorrida quanto à necessidade de realização da
audiência prévia, considerando que se está perante um procedimento revogatório.
Alega que o ato impugnado foi proferido no âmbito de um procedimento
revogatório, pelo qual foi revogado um despacho proferido pelo anterior
Presidente da Câmara, sem que houvesse precedência de uma instrução autónoma, o
que significa que se está perante um procedimento secundário que não obriga à
realização de audiência dos interessados”
O Tribunal não dá razão a esta argumentação,
pois, citando:
“O Código do Procedimento Administrativo não
distingue a aplicação deste instituto relativamente aos tipos ou modalidades de
procedimento, pelo que se aplicará a todos os procedimentos administrativos,
mesmo que regulados em legislação especial.”
“À audiência prévia é atribuído o papel de pilar
do Estado de Direito e da conceção político constitucional sobre as relações
entre a Administração e os particulares”, como diz Mário Esteves de Oliveira.
Voltando à deliberação do tribunal, “(…) o direito de audiência prévia deve ser
considerado na linha do modelo de Administração participada e corresponde às
exigências da participação, quer numa vertente de colaboração ( com a
Administração), quer ainda uma vertente legitimadora ( da decisão
administrativa ).”
Demonstrando a importância da Audiência Prévia, o
tribunal diz:
“Com
efeito, a circunstância de estarmos perante um ato revogatório em nada contende
com a necessidade de realização da audiência prévia, pois que a mesma não se
destina somente aos procedimentos de iniciativa da Administração. Não interessa
se estamos ou não perante um procedimento de revogação de um ato
administrativo, seja a revogação propriamente dita ou a revogação anulatória; o
que releva é o facto de a Administração praticar um ato que contende com
direitos conferidos, sem que previamente à sua prolação seja conferido aos
interessados a oportunidade de emitirem pronúncia sobre o respetivo projeto de
decisão.”
Conclusões do Tribunal:
“i) A audiência dos interessados prevista no artigo 121.º do Código de
Procedimento Administrativo, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei
n.º 4/2015, de 7 de Janeiro (anteriormente no art. 100.º), constitui juntamente
com o princípio da participação, consagrado actualmente no artigo 12.º do mesmo
diploma (anteriormente o art. 8.º), a concretização do modelo de administração
participada, expresso nos n.ºs 1 e 5 do artigo 267.º da Constituição, que impõe
à Administração Pública a participação dos particulares na formação das
decisões que lhe digam respeito.
ii) A preterição da formalidade que constitui o facto de não ter sido
assegurado o exercício do direito de audiência só pode degradar-se em
formalidade não essencial, e assim destituída de efeito invalidante, se se
demonstrar que, mesmo sem ela ter sido cumprida, a decisão final do
procedimento não poderia ser diferente. Ónus esse de alegação e de prova que
recai sobre a Administração.”
A audiência dos interessados constitui uma das
fases do procedimento administrativo. É uma concretização legislativa do
direito de participação dos cidadãos na formação das decisões administrativas
que lhe disserem respeito, consagrando no art. 267º/4 e aplicável a todo o tipo
de procedimento.
Transporta para uma fase de procedimento
administrativo a possibilidade de contradição, pelo menos de notificação. É uma
garantia aos interessados que a sua versão dos factos e do direito ou a tutela
dos seus interesses serão tomados em consideração na decisão do procedimento,
mesmo que seja para os desqualificar, face a outros que a Administração tenha
como prevalecentes.
Diz Mário Esteves de Oliveira que, “(…) o direito de audiência deve ser facultado
aos diversos interessados obrigatórios na decisão, mesmo àqueles que, tendo
podido já intervir no procedimento, não o fizeram.
São
interessados tanto aqueles a quem a decisão prejudica ou desfavorece, como
aqueles com que ela saem favorecidos.
O
direito de audiência dos interessados cumpre-se dando-lhes a possibilidade de
se pronunciarem e não com a sua efetiva pronúncia. Só há, portanto, incumprimento
de formalidade pela Administração se o interessado não foi chamado a
pronunciar-se.
Conclusão:
A Câmara Municipal revoga o anterior despacho sem
consulta da funcionária visada. Esta consulta era mais que uma formalidade, era
pois um direito decorrente do princípio da participação.
O ato que salta fases do procedimento porque “lhe
convém”, sem apresentar justificações, como as previstas na lei pelo 124º CPA,
é um ato viciado e autoritário.
O instituto da audiência dos interessados tem
aplicação em todos os procedimentos administrativos, tal é a sua importância na
nossa ordem jurídica e, fundamentalmente, na nossa conceção de Boa
Administração.
Bibliografia:
Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco
de Amorim, in Código do Procedimento Administrativo Comentado Vol. I
Rodrigo Pires Besteiro,
Nº 58410
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