Decorrendo do art. 266º/2 da CRP, o princípio da imparcialidade está consagrado no art. 9º do CPA: “A Administração Pública deve tratar de forma imparcial aqueles que com ela entrem em relação, designadamente, considerando com objetividade todos e apenas os interesses relevantes no contexto decisório e adoptando as soluções organizatórias e procedimentais indispensáveis à preservação da isenção administrativa e à confiança nessa isenção.”
O Professor Marcelo Rebelo de Sousa entende que o princípio da imparcialidade deve ser entendido de uma forma mais ampla, que a mera consideração de tratamento isento dos particulares: deve ser entendido como um “comando de tomada em consideração e poderação, por parte da administração, dos interesses públicos e privados para cada concreta atuação sua”, não sendo toleráveis que esses interesses sejam substituídos ou diminuídos por interesses alheios à função administrativa.
“O princípio da imparcialidade opera por si mesmo, como parâmetro de valoração de toda a actuação administrativa”.
Do princípio da imparcialidade resulta uma dimensão negativa (proíbe a administração de, a propósito de um caso concreto, tomar em consideração ou ponderar interesses que sejam irrelevantes para a decisão) e uma dimensão positiva (impõe que a administração tome em consideração e pondere interesses, previamente à decisão).
Em Anotação ao CPA, os Autores explicam a vertente positiva e negativa do princípio de legalidade, ainda que não as mencionando nesses termos: por um lado, há um dever de a Administração actuar de forma isenta, por outro, há uma proibição de a Administração intervir em procedimentos que digam respeito a interesses pessoais ou familiares. Na primeira situação, tal dever é corolário do princípio de justiça, na sua vertente do princípio de igualdade. Na outra, a proibição não é corolário do princípio da justiça: a decisão pode ser justa, mas não foi devidamente tramitada nos termos do princípio da imparcialidade.
A vertente negativa está considerada no CPA, nos seus arts. 69º e ss. Analisemos esse regime.
O CPA distingue dois tipos de situações: as situações de impedimento (mais graves) e as situações suspeição. O Professor Marcelo Rebelo de Sousa falava em impedimentos absolutos (impedimentos p.d.) e impedimentos relativos (suspeições). Havendo situações de impedimento, é obrigatória a substituição do órgão ou agente competente por outro órgão ou agente, que tomará a decisão por si. Havendo situações de suspeição, a substituição não é obrigatória, tem que ser requerida pelo órgão ou agente normalmente competente, que pede escusa de participar naquele procedimento, ou tem que ser requerida por um particular interessado no procedimento, que opõe uma suspeição àquele órgão ou agente e pede a sua substituição.
Os casos de impedimento estão elencados no art. 69º/1 do CPA. Nestes casos, estamos perante uma presunção legal inilidível de parcialidade.
Menos numerosos são os casos de suspeição, elencados no art. 73º/1 CPA.
Os casos de impedimento não o são em termos absolutos. O art. 69º/3 do CPA diz que não há impedimento nas intervenções que se traduzem em actos de mero expediente, não há igualmente impedimento em emissões de pareceres, na qualidade de membro de órgão colegial competente para a decisão final, quando essa formalidade seja requerida, nem em pronúncia do autor do acto recorrido, nos termos do art. 195º/2 CPA. Nesta conformidade, defende o Professor Freitas do Amaral que os termo “não podem intervir no procedimento” não deve ser entendido perante uma interpretação excessivamente literal (como certa jurisprudência tem feito): só devem considerar-se proibidas as intervenções que se traduzam em decisão. Desta forma, serão lícitas certas intervenções ditas neutras, por exemplo, “agendar o assunto para a próxima reunião da câmara”.
A questão do impedimento processa-se da seguinte forma: o órgão ou agente impedido tem o dever jurídico de comunicar o impedimento ao respetivo superior hierárquico ou ao presidente do órgão colegial (que tomarão a decisão sobre se há ou não impedimento - art. 70º/4 do CPA), consoante os casos, nos termos do art. 70º/1 do CPA. Quando a causa de impedimento se referir a outras entidades que não as mencionadas supra, devem as mesmas comunicar a quem tem o poder de proceder à respectiva substituição (art. 70º/2 do CPA). O interessado no procedimento também pode requerer a declaração de impedimento até ser proferida a decisão final, nos termos do art. 70º/4 do CPA. Se se tratar de um impedimento do presidente de um órgão colegial, a averiguação de impedimento compete ao próprio órgão (art. 70º/5 do CPA).
Se não houver impedimento, o órgão ou agente tem legitimidade para decidir. Se houver, há uma substituição, nos termos da lei, ou poderá haver uma avocação pelo órgão competente (art. 72º do CPA).
A configuração de um impedimento gera, para a Professora Ana Fernanda Neves, no visado um triplo dever: (1) o dever de comunicar o impedimento, (2) o dever de se abster de intervir na marcha do procedimento e (3) o dever de não tomar medidas no procedimento, excetuando casos de urgência ou de perigo, carecendo, no entanto, de ratificação pelo órgão ou agente que substituir o impedido (art, 71º/2 do CPA). De notar que o órgão ou agente substituto, que tem agora a competência exclusiva para decidir, pode afastar a suspensão da actividade no procedimento do impedido (art. 71º/1 do CPA).
Nos casos de suspeição, deve o órgão ou o agente normalmente competente pedir escusa de intervenção naquele procedimento. A lei dá aos particulares interessados no procedimento a possibilidade de arguirem suspeição do órgão ou agente, indicando precisamente os factos que a justifiquem, pedindo a sua substituição (art. 74º do CPA).
A decisão sobre se há ou não escusa ou suspeição e os seus efeitos é feita nos mesmos termos que o impedimento, sem prejuízo do disposto no art. 75º/2 do CPA.
A lei refere sanções para o desrespeito destas normas (art. 76º do CPA): todos os actos ou contratos com intervenção de titulares de órgãos ou agentes impedidos são anuláveis. A violação do dever jurídico de comunicação de impedimento constitui falta grave para efeitos disciplinares .
A LTA (Lei da Tutela Administrativa para as Autarquias Locais), no seu art. 8º/2, impõe a perda de mandato a todos os membros de órgãos autárquicos que violem o impedimento legal.
A LTFP (Lei do Trabalho em Funções Públicas) também prevê um conjunto de circunstâncias , sob a designação de “proibições específicas”.
Outras leis avulsas de regulação de entidades administrativas prevêem casos de incompatibidades, sob a égide da protecção do princípio da imparcialidade, o que significa a proibição do exercício da competência em certos casos, que pode ser consequência de utilização priviligiada de informação, por exemplo (é o caso da Lei quadro das entidades reguladoras).
O CPA vai consagrando o princípio da imparcialidade noutros artigos.
O art. 55º doCPA vai nesse sentido, ao designar um órgão ou agente responsável pelo procedimento, diferente daquele que tem a decisão final. A delegação do procedimento para o inferior hierárquico, nos termos do art. 55º/2 trata-se de uma forma mais idónea para assegurar a imparcialidade do decisor, autonomizando-se a vertente técnica e funcional dos serviços. No entanto, a Professora Ana Fernanda Neves entende que o art. 55º fica aquém desse objectivo: a possibilidade de o inferior hierárquico ser membro do órgão ou agente dependente do decisor (art. 55º/4 do CPA). Esse objetivo, traduzido numa garantia de imparcialidade, pode ser preterido “quando a isso obviarem as condições de serviço ou outras razões ponderosas” (art. 55º/2 do CPA).
A publicidade do procedimento também se traduz numa garantia de imparcialidade, que se verifica no acesso à informação e na possibilidade de acompanhamento da marcha do procedimento dada por meios eletrónicos ou digitais.
A fase instrutória, corolário do princípio do inquisitório (art. 58º CPA), constitui um reflexo da imparcialidade do procedimento administrativo.
No que concerna à dimensão positiva, vimos que a Administração Pública tem o dever de ponderar todos os interesses, públicos ou privados legítimos. Nesta conformidade, devem ser considerados atentatórios ao princípio da imparcialidade os actos que não resultem de uma exaustiva ponderação.
O Professor Marcelo Rebelo de Sousa refere que esta ponderação exaustiva constitui um limite à actividade discricionária da Administração, “não só pela exclusão que comporta de qualquer valoração de interesses estranhos à previsão normativa, mas principalmente porque o real poder de escolha da autoridade pública só subsiste onde a protecção legislativa dos vários interesses seja de igual natureza e medida”.
Diz o Professor Miguel Assis Raimundo que o princípio da imparcialidade consagra e distingue, por um lado, a imparcialidade nas soluções organizatórias e a imparcialidade procedimental, inovando, assim, face ao CPA de 1991. O princípio consagrado no art. 9º do CPA faz também referência à distinção entre preservação da isenção administrativa e confiança nessa isenção. Esta referência encontra algum reflexo no art. 76º/4 do CPA, quando diz que poderá haver anulabilidade quando haja dúvida razoável sobre a imparcialidade de actuação do órgão, mesmo após decisão negativa sobre a dedução de suspeição - a doutrina diverge em saber se há violação do princípio da imparcialidade quando haja uma actuação parcial, ou se é suficiente um mero perigo para essa isenção a que faz referência o art. 9º do CPA (estamos fora do âmbito dos impedimentos).
Beatriz Ferreira
59189
Subturma 11
Turma B
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