A atuação administrativa tem como máxima o interesse público, este é o seu principal orientador. Contudo, este fim não poderá ser prosseguido de forma arbitrária, sob pena de catastróficos resultados. Daí a importância dada ao princípio da legalidade nas suas várias vertentes.
O poder regulamentar em específico não escapa a esta condicionante, nomeadamente no que toca às varias modalidades do princípio – preferência, reserva e precedência de lei.
Na primeira vertente, a preferência de lei, será imposto ao regulamento que não contradiga qualquer ato legislativo, tendo obrigatoriamente o primeiro que respeitar o segundo.
Na segunda vertente, a reserva de lei, é imposto que certas matérias apenas possam ser regulados sob a forma de ato legislativo, pelo que estarão excluídas da abrangência da matéria regulamentar, exceptuando nos casos em que o regulamento se limite a executar uma lei.
Na última modalidade, a precedência de lei que vem prevista no artigo 112º, nº7 da CRP e no 126º, nº1 do CPA, obriga a que o exercício regulamentar tenha que estar baseado numa lei habilitante. Partindo desta última exigência, tem havido alguma discussão acerca da abrangência desta necessidade, sobre a qual nos debruçaremos.
A questão que tem sido colocada é se será possível ao Governo emitir regulamentos independentes- aqueles que não se propõem a completar ou a assegurar a execução de lei anterior, mas a regular certa matéria com base nas competências do órgão- unicamente baseados na constituição.
Por um lado, o Professor Freitas do Amaral pronuncia-se de forma negativa, baseando-se em dois principais argumentos. Em primeiro lugar, menciona o artigo 112º,nº7 da CRP, evidenciando que a dupla exigência neste presente deverá excluir a possibilidade deste regulamentos totalmente independentes, pelo que não poderá existir “poder regulamentar sem fundamento jurídico numa específica lei anterior. Em segundo lugar, numa perspetiva mais macro, reconhecer ao Governo esta possibilidade será tornar desnecessária a emanação de normas por decreto-lei, sendo que o regulamento é insusceptível de sujeição à apreciação parlamentar (169º CRP) e à fiscalização preventiva de constitucionalidade (278º CRP). Conclui o autor que “Entre a constituição e o regulamento independente terá que estar sempre o legislador (interpsitio legislatoris)”.
Respondendo positivamente, baseando-se principalmente no artigos 199º c) e g) da CRP. Explica-nos o Professor Sérvulo Correia, “Não nos demove, em primeiro lugar, o argumento segundo o qual o nº7 do artigo 115 da CRP remete para a lei (não constitucional) a fixação objetiva e subjetiva do governo para a emissão dos regulamentos. (...) entre estes, há-os que são emitidos no exercício de uma competência diretamente exercida pela constituição (v.g. os regulamentos emanados pelas assembleias regionais nos termos do 229º alínea b), e 234º)” (edição do livro anterior à última revisão constitucional). Assim, na perspetiva deste autor, as leis habilitantes presentes no artigo 112º,nº7 deverão abarcar os preceitos constitucionais, estando, deste modo, o governo capacitado de exercer o seu poder regulamentar, baseando a sua competência subjetiva nos artigos 199º, c) e 112º, nº6 CRP e a sua competência objetiva no artigo 199º, g) CRP, estando impedido de regulamentar certas matérias excluídas pelo já referido princípio de reserva de lei.
Para além disso, o autor refere ainda que não será convincente o argumento de que o governo irá postergar utilização de Decretos-lei, escapando assim à ratificação da Assembleia da República, uma vez que o parlamento poderá revogar o regulamento fazendo passar uma lei que o contrarie, que nem sequer terá de o fazer expressamente, bastará que as disposições nela contidas não sejam compatíveis.
Por fim, cumpre ainda referir a posição do Professor Afonso Queiró, este autor apesenta-se igualmente a favor de decretos regulamentares diretamente fundados na Constituição, mas acrescenta um fundamento diferente. Apoia o Professor que a expressão “execução das leis” do artigo 199º, alínea c) deverá ser entendida latamente como “execução das leis em geral” no sentido de dinamizar a ordem jurídica em geral, isto é, todo o bloco da legislação, nos seus valores e princípios fundamentais, “Em rigor ... o que sucede é o poder regulamentar independente exercer-se no respeito pelas leis, em domínios que o Parlamento e o Executivo legislador deixam livres para serem tratados por este de forma simplificada. Só neste sentido se pode afirmar que ele se exerce “para a execução das leis””.
Cabendo tomar posição, não desvalorizando qualquer uma das fundamentadas opiniões dos ilustres autores, a tendência será a de apoiar a primeira perspetiva, de que não é possível a regulamentação unicamente baseada na Constituição, isto porque, apesar de numa primeira apreciação, efetivamente, parecer que tal será possível, o segundo argumento apresentado pelo Professor Freitas do Amaral parece prevalecer. Ainda que, como diz a corrente contrária, a AR possa revogar o regulamento pela emissão de uma lei contrária, a verdade é que o procedimento regulamentar é deveras mais célere que o legislativo, pelo que o Governo poderia impor um regulamento contra a vontade do parlamento que vigoraria até existir legalmente disposição em contrário, o que não será a melhor solução.
Bibliografia:
Curso de Administrativo vol.II, Diogo Freitas do Amaral
Noções de Direito Administrativo I, J.M Sérvulo Correia
Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos, J.M Sérvulo Correia
Dicionário Jurídico da Administração Pública Volume VII, artigo de J.M Ferreira de Almeida
Teoria dos Regulamentos, Afonso Queiró
Miguel Neves
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