Revogação e Anulação Administrativas

I — Introdução

Existem diversas formas de se extinguir ou alterar o conteúdo dos efeitos jurídicos originários do ato administrativo

Nalguns casos, estes mesmos efeitos cessam logo com a prática do ato em questão, sendo estes os ATOS DE EXECUÇÃO INSTANTÂNEA. Exemplo do mesmo é uma ordem policial que mande parar ou avançar o fluxo rodoviário num determinado cruzamento da cidade.

Já noutras situações, os mesmos efeitos administrativos perduram no tempo, apenas se extinguindo com o passar deste. Estes são os chamados ATOS DE AÇÃO CONTINUADA, sendo exemplo dos mesmos a conceção de utilização privada de um determinado bem pertencente ao domínio público.

A certos atos, aplica-se ainda um termo final ou uma condição resolutiva que, quando atingidos ou verificados, cessam os efeitos. Exemplo de tal situação é a concessão de uma bolsa de estudo a um estudante.

Além destes exemplos, existem ainda os casos em que um órgão da Administração prática atos expressamente com o intuito de extinguir os efeitos de um ato anterior, seja para os cessar no futuro ou para os destruir desde o momento da sua prática. Neste caso, encontramos, então, a REVOGAÇÃO e a ANULAÇÃO ADMINISTRATIVAS.

O Código do Procedimento Administrativo de 2015 vem desenvolver a diferenciação entre as figuras da REVOGAÇÃO PROPRIAMENTE DITA e da REVOGAÇÃO ANULATÓRIA, esta também chamada de ANULAÇÃO ADMINISTRATIVA (art. 165.º do CPA). Tal desenvolvimento é introduzido por influência da Lei Alemã do Procedimento, sendo que no Código do Procedimento Administrativo — português — de 1991, o regime da revogação, através da distinção entre ATOS VÁLIDOS e ATOS INVÁLIDOS, encontrava-se estipulado nos arts. 140.º e 141.º.

II — Revogação e Anulação Administrativa | Conceitos

Os seus regimes legais encontram-se estipulados entre os arts. 166.º a 172.º do CPA.

1. REVOGAÇÃO (art. 165.º/1 do CPA): corresponde ao ato que decide extinguir, motivados por razões de método, conveniência ou oportunidade, a nível geral ou particular, os efeitos de um anterior ato administrativo. Aqui, o autor da revogação exerce uma competência dispositiva semelhante à que está na origem do ato revogado, exercendo uma função de administração ativa com sentido negativo. Assim, elimina-se a disciplina do ato revogado, sem, porém, se introduzir uma nova

O fim prosseguido desta ação administrativa e a prossecução do interesse público no momento, adequando-se uma determinada situação existente às novas exigências da população, sendo também outro fim seu a proteção da legalidade.   

O seu fundamento relaciona-se com uma inconveniência originada num juízo de mérito administrativo, de acordo com o interesse público, sobre os efeitos atuais ou futuros de um ato anterior, com inexistência de avaliação de legalidade do ato. Aceita-se, igualmente, a imposição da revogação na forma como uma firma de sanção administrativa, ou seja, uma revogação sancionatório de incumprimento de cláusulas, deveres ou obrigações que um ato primário tenha exigido a um particular.

Os seus efeitos jurídicos estão presentes no art. 171.º, n.º 1, 1.ª pt. Normalmente, somente produz efeitos futuros, sendo a chamada revogação ab-rogatória ou ex nunc. Porém, o autor da mesma pode, no mesmo ato, atribuir-lhe eficácia retroativa, quando tal seja favorável aos interessados ou existe concordância expressa por parte dos mesmos, não estando em causa direitos ou interesses não disponíveis.

Outro assunto são os efeitos jurídicos da revogação sancionatória. É princípio de Direito o facto de as sanções jurídicas em geral não terem efeitos retroativos, representando isto que este tipo de revogação somente produzirá efeitos no futuro, a menos que a lei refira algo diferente.

2. ANULAÇÃO (art. 166.º, n.º 2 do CPA): representa o ato administrativo que, fundado na invalidade de um ato anterior, possui como objetivo destruir os seus efeitos. Neste, o autor da anulação já exerce um poder de controlo, tendo em vista a reposição da legalidade.

O fim por esta prosseguido centra-se na reintegração da legalidade violada, eliminando um ato anulável.

Já o seu fundamento corresponde à invalidade que se pretende aniquilar, reintegrando a ordem jurídica violada.

Relativamente aos efeitos jurídicos, estes encontram-se presentes no art. 171.º, n.º 3, 1.ª pt. do CPA. Exceto em caso de disposição em especial, esta reporta a sua eficácia ao momento no qual se praticou o ato anulado, suprimindo os efeitos já produzidos anteriormente. Tal anulação denomina-se como anulação com eficácia retroativa ou ex tunc. Porém, o autor da anulação pode atribuir-lhe mera eficácia para o futuro, na situação em que o ato se tenha tornado inimpugnável por via jurisdicional. Em tal situação, é como se o ato nunca tivesse existido.

As suas consequências colocam a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria caso o ato anulável não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento wow deveres que não tenha cumprido na sequência daquele ato — art. 172.º, n.º 1 do CPA. Deste modo, a Administração terá poder para praticar atos dotados de eficácia retroativa, desde que não estejam relacionadas quaisquer imposições prejudiciais aos destinatários do ato.

Analisando as características de cada figura atrás mencionada, entendemos que a anulação administrativa possui um carácter mais severo e agravado, por interferir com o passado e com o futuro, o que influencia a confiança do público na Administração, tal como afeta o Princípio da Segurança Jurídica.

A eficácia ab-rogatória enquadra-se nos casos em que o órgão administrativo competente tenha decidido que um certo ato anterior se tornou impróprio ao interesse público. Por outro lado, a eficácia retroativa está reservada, legalmente, para as situações de anulação administrativa respeitante a atos inválidos. Excecionalmente, a retroatividade pode ser utilizada para casos em que o ato se apresenta como inconveniente, em vez de inválido.

A título de exceção, a retroatividade poder-se-á utilizar em situação de inconveniência do ato, em vez de se utilizar o desvalor da invalidade. Tal sucede nas situações em que não se tenha afetado a confiança pública na Administração, estando tais casos previstos no art. 171.º, n.º1, 2.ª parte do CPA.

Tal diferença de regimes existe para que se proteja os legítimos interesses e expectativas fundadas dos particulares.

O efeito da extinção de um ato por uma destas vias é o desaparecimento dos respetivos efeitos jurídicos, sendo, portanto, as duas integradas na categoria de atos secundários – ou atos sobre atos – visto que os seus efeitos não possuem sentido na inexistência de um ato anterior.

O conteúdo do ato de revogação ou anulação consiste na decisão da extinção dos efeitos jurídicos produzidos pelo ato revogado, sendo que o objeto é o ato revogado ou anulado.

Por fim, a anulação administrativa e a revogação são, então, atos administrativos, sendo-lhes aplicado o regime jurídico dos mesmos – art. 165.º.

III – Tipos

São dois os critérios principais de distinção do tipo de revogação e anulação:

Critério da iniciativa: podem ser espontâneas (revogação oficiosa e anulação oficiosa, visto serem praticadas pelo órgão competente independentemente da solicitação de qualquer interessado) ou provocadas (reclamação e recurso administrativo, visto serem fundamentadas num requerimento do interessado – art. 169.º/1 CPA);

Critério do autor (efetuado por um dos sujeitos): próprio autor do ato revogado ou anulado (na situação da revogação assumir designação de retratação); órgão administrativo diferente (onde o ato anulatório ou revogatório é praticado pelo: 1. superior hierárquico do autor do ato anulado ou revogado em relação a atos de um subalterne – não se tratando de um ato de exclusividade ou subalterne no caso da revogação | 2. pelo delegante ou subdelegado, respetivamente | 3. pelos órgãos com poderes de superintendência ou tutela administrativa, em relação a atos oriundos de órgãos sujeitos aos mesmos poderes – art. 169.º/2 a 5 CPA).

IV – Atos insuscetíveis de revogação ou anulação administrativa

Tais existem pois, ou porque faltam os efeitos a extinguir ou a destruir, ou simplesmente por a lei não admitir. Estes atos podem ser três:

Atos nulos (art. 166.º, n.º 1, alínea a) do CPA): visto que estes não são, por natureza, aptos a produzir efeitos jurídicos;

Atos cujos efeitos já tenham sido destruídos (art. 166.º, n.º 1, alínea b) e c): aqui não existe atos de anulação contenciosa ou de revogação com eficácia retroativa;

Atos cujos efeitos tenham caducado ou se encontrem produzidos ou esgotados (art. 166.º, n.º 2 CPA): aqui não poderá haver lugar a revogação para o futuro, pois já não se encontram a produzir efeitos. Podem, porém, ser objeto de anulação e de revogação com eficácia retroativa, porque o que se pretende neste caso é eliminar os efeitos já produzidos pelo ato e que ainda perdurem na ordem jurídica.

V – Competência para a revogação e para a anulação administrativa e seus fundamentos

Tal matéria possui previsão legal no art. 169.º CPA.

1. O autor do ato (art. 169.º, n.º 2 e 3): quanto à revogação, o autor possui habilidade legal para decidir, conforme entenda melhor, em relação ao caso em concreto. Quanto à anulação, este possui o poder de autocontrolo da legalidade, interligado ao exercício da competência (quem pratica o ato está vinculado a controlar a legalidade do seu exercício).

Então, importa saber quem possui competência revogatória ou anulatória em casos de prática do ato por órgão incompetente: refere o n.º 6 que os atos administrativos praticados por um órgão desprovido de competência são sujeitos de ser objeto de anulação administrativa praticados pelo órgão competente para a sua prática. Apesar disso, não podem pelos mesmos ser revogados, visto que o dever de anular atos ilegais não inclui o poder de os revogar devido a motivos de mérito.

2. O superior hierárquico (art. 169.º, n.º 1 e art. 197.º, n.º 1 do CPA): após o autor do ato, é competente para a sua revogação ou anulação o seu superior hierárquico, este ficando apenas impedido de o exercer em situações de atos de competência exclusiva do subalterne. Isto pode resultar da avocação do mesmo superior hierárquico ou da interposição de recurso hierárquico por parte do interessado.

3. O delegante ou subdelegante (art. 169.º, n.º 4 do CPA): se existir uma delegação de poderes, a relação hierárquica estagna, passando o subalterne a poder atuar no lugar do superior delegante. O delegado não pode, no exercício dos poderes que são objeto da delegação, revogar ou anular atos praticados pelo delegante na mesma matéria depois da delegação.

4. O órgão com poderes de superintendência ou tutela (art. 169.º, n.º 5 do CPA): a priori, este órgão não possui poderes de revogação ou anulação. Esta situação apenas acontecerá na situação de ser expressamente prevista essa competência no elenco dos poderes de superintendência ou tutela.

VI – Natureza jurídica da revogação e da anulação administrativa

Alguns autores defendem que a revogação ou a anulação administrativa são, geralmente, atos de natureza negativa – através deles, o órgão administrativo extingue os efeitos de um ato anterior, eliminando da ordem jurídica uma determinada decisão. Apenas um órgão com competência dispositiva poderá acrescentar à revogação ou à anulação uma nova decisão sobre o mesmo caso concreto (art. 173.º e art. 172.º, n.º 1 e 2 do CPA), porém, esta já será uma nova configuração de um ato administrativo, diferente da revogação ou anulação administrativa sendo, por isso, um ato novo.

Por fim, outros autores são da opinião de que os dois atos possuem natureza positiva, através dos quais se substitui certa decisão por outro, ao contrário do que os anteriores autores defendem. Esta corrente atribui o efeito repristinatório à revogação ou à anulação, defendendo-se com a previsão da norma do art. 171.º, n.º 4 do CPA.

VII – Bibliografia

AMARAL, Diogo Freitas do, "Curso de Direito Administrativo", volume II, 3ª edição, Almedina, Coimbra, 2013