Introdução:
Muito debatido tem sido
o art.163/5 CPA, relativo às condições de anulação dos atos administrativos.
Por um lado, há quem defenda que desta norma se pode retirar aquilo que a
jurisprudência tem entendido como princípio do aproveitamento do ato
administrativo e, por outro lado, há outros que defendem o oposto.
Origem do artigo:
O artigo surge por influência do
Direito Alemão, tendo sido consagrado na Lei do Procedimento Administrativo
Alemão, no qual se entende que a validação material do ato deve prevalecer em
detrimento das regras de procedimento, ou seja, havendo uma violação do
procedimento e padecente o ato de um vício de forma ou vício material.
Verificada a invalidade do ato, a lei prevê fundamentos específicos que
justificam o afastamento do efeito anulatório do ato, desde que o vício não
afete o conteúdo da decisão final – ou seja, a lei afasta a consequência mais
gravosa e torna o ato inválido numa mera irregularidade.
A partir do art. 163/5 CPA, o
procedimento tem uma função funcional com menor relevância, estando
subalternizado ao ato. Seguindo na linha alemã, o legislador português defende
que sendo o ato, que é o fim válido, não importa se o procedimento usado pela
Administração foi o mais adequado ou se apresenta algum tipo de vício ou
invalidade. Daqui decorre que se no momento procedimental o procedimento for
desrespeitado, mas se, no entanto, se chegar a uma decisão materialmente
correta, então não é necessário anular o ato, com base nos vícios do procedimento.
Esta tese consagra que o
procedimento tem uma autonomia relativa, limitada ou subalternizada em relação
às outras formas de atuação administrativa. O procedimento não é valorado
enquanto tal, ele destina-se apenas à execução da vontade dos órgãos da
Administração Pública, sendo uma realidade funcionalizada que existe em função
das formas de atuação da Administração, em função do ato, do regulamento e do
contrato.
Esta tese dá autonomia ao
procedimento, no entanto essa autonomia é relativa, se por um lado, o
procedimento é tido como um fenómeno autónomo, estruturalmente distinto do
processo contencioso e das figuras substantivas a que dá origem, por outro
lado, o procedimento surge como uma realidade funcionalmente determinada e
serviente em relação às formas de atuação administrativas.
No entanto, o problema do art.
163/5 CPA, inicia-se no entendimento que o legislador português adotou. Desta
forma, questiona-se se a norma aí contida é razoável, se fará sentido vivendo
nós num Estado moderno de Direito, se o juíz perante um ato ilegal, anulável
pode considerar que não há nenhum problema em desrespeitar as regras
procedimentais desde que se comprove que o ato teria sido praticado de forma
idêntica, ao caso de se ter sido respeitado o procedimento.
Assim, a doutrina maioritária segue
o entendimento da autonomia subalternizada do procedimento em relação às formas
de atuação administrativas, da qual resulta, que para estes estas questões são
respondidas de forma positiva. Por outro lado, surge a doutrina que vem
contestar este entendimento, pois este artigo coloca em causa a importância do
procedimento, ao considerar que as invalidades das decisões administrativas
podem ser ultrapassadas. Assim, o procedimento é autónomo, tem valor e funções
próprias, neles são desempenhadas funções que têm grande importância no que
respeita ao quadro da atuação administrativa – e se ele tem valor então deve
valer como tal.
Outro problema por este artigo
suscitado respeita à sua relação com a lei constitucional. Segundo o legislador
alemão, o príncipio do aproveitamento do ato administrativo encontra-se
limitado pelo direito fundamental procedimental, que confere estatuto jurídico
aos cidadãos permitindo-lhes atuar em defesa destes mesmos direitos concedidos
pela Constituição, aplicando-se apenas em casos de anulabilidade. Novamente,
seguindo esta linha de pensamento, o legislador português aplica-o na sua ordem
jurídica. Assim, qualquer direito fundamental implica uma garantia de
procedimento, os particulares tÊm de ter o direito de participar, à
fundamentação das decisões administrativas e à audiência prévia. Desta forma,
resulta que se um ato for invalido porque no momento do procedimento ocorre um
vício que violou um destes direitos fundamentais, então o ato não pode ser aproveitado
com base no art. 163/5, pois tal se apresentaria como uma violação da lei
constitucional – logo, deste ponto de vista apresenta-se como inconstitucional
ao permitir que sejam desrespeitadas as regras procedimentais.
Concluindo, para que o art. 163/5
seja aplicado, por um lado, será necessário limitá-lo para que não se torne
inconstitucional (limitá-lo a um conjunto de soluções mínimas em que não esteja
em causa direitos fundamentais procedimentais e direitos substantivos), por
outro lado, mesmo nos casos em que não haja uma lesão dos direitos
fundamentais, deve-se adotar uma conceção restritiva sob pena de estarmos a
violar a constituição e a lei.
Bibliografia
Silva, Vasco Pereira da, Curso de Direito Administrativo II,
aulas teóricas
Amaral, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo,
vol. II, 10.ª Edição, Almedina, Coimbra 2008
Beatriz Sebastião Pereira
nº 58403
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